II SA/Lu 386/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi A. S. i T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]. znak: [...], Prezydent Miasta L. orzekł o wprowadzeniu zmian w działkach ewidencyjnych nr [...] i 24 (obręb 73 – S. – [...], ark. 6), położonych w L. przy ul. [...], 6g i ul. [...]. Rozstrzygnięciem objęto zmiany przebiegu granic działek i pól ich powierzchni, zgodnie ze szczegółowym opisem w sentencji, wykazem zmian gruntowych oraz załącznikiem graficznym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S. (współwłaściciel działki nr [...]), zarzucając błędy proceduralne (m.in. niewyjaśnienie stanowiska stron, dowolnej oceny materiału dowodowego i naruszenie obowiązku ich należytego informowania), wprowadzenie do ewidencji zmian niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości istniejącym od 1955r. oraz pozbawienie stron części ich prawa własności nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...]. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił następującą analizę stanu prawnego i faktycznego spornych działek: W 1965 roku dokonano założenia rejestru ewidencji gruntów wsi S., gmina D.. W wyniku prowadzonych prac pomiarowych na gruncie z parceli J. T. o powierzchni 1,50 ha wyodrębniono działki nr: [...] oraz drogę dojazdową nr [...], która przebiegała od drogi gminnej nr [...] do granicy działki nr [...], zgodnie z faktycznym stanem użytkowania. W protokole z dnia 10-12 lipca 1965r. wpisano, że działką nr [...] o powierzchni 0,25 ha włada J. S. żona M. . Nieformalną umową kupna-sprzedaży z dnia [...]. J. i [...] małż. S. sprzedali część działki nr [...] o powierzchni 600 m2 wraz z budynkiem mieszkalnym H. i S. małż. M. . W umowie tej umieszczono informację, że małżonkowie S. pozostawiają sobie 4-metrowy dojazd do działki nr [...] (drogi wewnętrznej) od strony północnej działki [...] W roku 1975 na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych dokonano podziału działki nr [...] na działki: nr [...] o powierzchni 0,19 ha oraz [...] o pow. 0,06 ha. Wydano dwa akty własności ziemi (z [...].), mocą których uregulowano stan prawny na rzecz M. i J. małż. [...] (działka [...]) oraz S. i H. małż. [...] (działka nr [...]). W dokumentacji uwłaszczeniowej nie wykazano istnienia drogi dojazdowej z działki nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] do drogi wewnętrznej nr [...]. W operacie pouwłaszczeniowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]/1/85, z aktualizacji użytków gruntowych w ewidencji gruntów obrębu S., gmina K., wykazano inny przebieg granic i powierzchni działek nr [...] (0,16 ha) i [...] (0,09 ha). Ze szkicu załączonego do tego operatu wynika, że przedmiotowej drogi dojazdowej z działki nr [...] do drogi wewnętrznej nr [...] nie wykazano. W 1990r. założono dla działki nr [...] księgę wieczystą KW nr [...], na podstawie wyrysu wydanego w 1983r. przez Urząd Gminy K. oraz duplikatu aktu własności ziemi z 1975r. Z kolei dla działki nr [...] założono w 1988r. księgę wieczystą KW nr [...], na podstawie wyrysu wydanego przez Urząd Gminy K. w lipcu 1986r. oraz duplikatu aktu własności ziemi z 1975r. Zakładając księgi wieczyste nie wykazano drogi dojazdowej dla działki nr [...] przez działkę nr [...] o szerokości 4 m do drogi wewnętrznej nr [...], co było treścią nieformalnej umowy sprzedaży części działki nr [...], zawartej w roku 1970. W roku 1989 teren wsi S. włączony został do miasta L.. W trakcie prowadzonej w latach 1990-1993 aktualizacji ewidencji gruntów obrębu S., co nastąpiło decyzjami z dnia [...]. nr [...] i z dnia [...]. [...], przedłużono granice drogi 100 do granicy działki nr [...], legalizując istniejący dojazd przez działkę nr [...]. Po złożonym przez J. S. zastrzeżeniu przy wyłożeniu operatu z odnowienia ewidencji gruntów zmieniono granice działki nr [...], dołączając wydzieloną część z działki nr [...], uprzednio wykazaną jako droga i dołączono do działki nr [...]. W wyniku odnowienia ewidencji gruntów i budynków, działce nr [...] nadano numer [...] i powierzchnię 0,1519 ha, działce nr [...] nr [...] i powierzchnię, 0,0941 ha, natomiast działka nr [...] otrzymała nr [...] i powierzchnię 0,402 ha. Przy rozpatrywaniu skargi J. S., dotyczącej błędnego przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr: 28 i 24 stwierdzono, że taki stan w ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny ze stanem prawnym, ujawnionym w księgach wieczystych. Nieprawidłowości wykazał geodeta uprawniony, badając stan prawny w/w działek, dokonany na zlecenie Urzędu Miejskiego w L.. Z czynności badania stanu prawnego został sporządzony operat techniczny przyjęty do zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. za numerem 0663.1073-390.2012. W związku ze stwierdzonymi rozbieżnościami pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów i budynków oraz ze stanem prawnym wykazanym w księgach wieczystych należało dokonać z urzędu zmian granic i powierzchni w działkach nr: 24, 28 i 29 w celu doprowadzenia do zgodności w/w zapisów. Dokonana przez organ I instancji aktualizacja nie narusza ustalonego w procesie uwłaszczenia prawa własności uczestników niniejszego postępowania i zmierza do wyeliminowania wykazanych błędów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. i T. S. podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz przepisów prawa materialnego § 45 ust. 1 pkt 3 i § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...]. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wnosili o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na uwzględnienie nie zasługuje. Na wstępie podnieść należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia [...]. uchylił decyzje organów obu instancji (wyrok III SA/Lu [...]). Z treści wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku wynika, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeanalizować akta uwłaszczeniowe dla spornych działek, następnie ustalić czy istnieje wzajemna sprzeczność w opisie działek nr [...] oraz czy ta sprzeczność jest następstwem dających się wykazać błędów czy niedokładności przy wprowadzaniu zmian ewidencyjnych w 1993r. oraz czy rozbieżności te można usunąć w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego, czy też tylko w postępowaniu sądowym. Stosownie do art. 153 ppsa zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w poprzednim orzeczeniu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiąże zarówno organy orzekające jak też sąd ponownie rozpoznający sprawę. Z ustaleń dokonanych przez organy orzekające jednoznacznie wynika, że stan prawny przedmiotowych nieruchomości o nr [...] i [...] uregulowany został w trakcie postępowania uwłaszczeniowego na skutek wydanych aktów własności ziemi z dnia [...].: na działki o nr [...] i nr ew. [...]. Dla aktów tych sporządzona została dokumentacja geodezyjna, "pomiar stanu posiadania do uwłaszczenia" sporządzono [...]. za nr [...]/14/77. W dokumentacji tej nie figuruje droga dojazdowa dla działki nr [...] przez działkę nr [...] do drogi wewnętrznej nr ew. 100. W następstwie wydanych aktów własności dla obu nieruchomości założone zostały – na wniosek właścicieli – księgi wieczyste, do których załączono powyższą dokumentację geodezyjną. Po włączeniu wsi S. do miasta L. w latach 1990-1993 dokonano aktualizacji ewidencji gruntów obrębu S., przedłużając granicę drogi (nr [...]) do granicy działki [...] i uwzględniono istniejący na gruncie dojazd przez działkę nr [...], nadano nowe oznaczenia działek nr [...] i 29. Nastąpiło to na skutek złożonych przez właścicieli zastrzeżeń co do aktualizacji ewidencji gruntów S. i znalazło to wyraz w wydanych decyzjach z dnia [...]. nr [...] oraz z dnia [...]. nr [...] i w operacie ewidencyjnym Nr [...], 422-18/93. Powyższe dane wynikają z operatu geodezyjnego sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy przez biegłego geodetę, złożonego [...]. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że dane zawarte w operacie technicznym nr [...], w którym wykazano dojazd przez działkę nr [...] (obecnie 28) dla działki nr [...] (obecnie 29) pozostają w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym nieruchomości wynikającym z aktów uwłaszczeniowych i ksiąg wieczystych założonych na ich podstawie – co jednoznacznie wynika z operatu sporządzonego przez geodetę. Dało to podstawę organom orzekającym do aktualizacji z urzędu ewidencji gruntów w tym zakresie odpowiadającej stanowi prawnemu przedmiotowych nieruchomości, wynikającemu z aktów własności wydanych w trybie ustawy uwłaszczeniowej. Należy zauważyć, że to akty własności ziemi wydane w procesie uwłaszczenia są decydującymi dokumentami określającymi zakres przestrzenny prawa własności poprzedników prawnych skarżącego oraz małż. [...] i przez to jednym z podstawowych dokumentów w sprawie. Stan opisu spornej działki na dzień [...]. jest o tyle istotny, że akty własności ziemi miały charakter decyzji i stwierdzały nabycie określonych w nich nieruchomości z mocy samego prawa według stanu istniejącego w tej dacie. Organ mógł dokonać zmian w ewidencji tylko w sytuacji, gdyby ustalił niewątpliwy stan prawny co do spornej działki nr [...] oraz działki nr [...]. Zarówno Prezydent Miasta L. jak i L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazują, iż przeprowadzona aktualizacja co do przebiegu granicy między powyższymi działkami odpowiada pierwotnemu stanowi prawnemu oraz jest zgodna ze stanem prawnym wykazanym w księgach wieczystych. Zakładając księgi wieczyste dla wyżej wymienionych działek nie wykazano drogi dojazdowej do działki nr [...] przez działkę nr [...]. Wskazywać na taki stan prawny mają wyrysy wydane przez Urząd Gminy w K. z [...]. i z 1989r. dołączone do akt administracyjnych. Należy mieć na uwadze, że oznaczenie nieruchomości, w tym jej obszar i granice oznaczone na mapie i opisie nieruchomości, są elementem oznaczenia nieruchomości zawartym w dziale I księgi wieczystej, stosownie do art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...]. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013r. poz. 707 ze zm.) oraz § 28 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.). Przepis § 28 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów w ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Identyczne regulacje zawierają postanowienia §§ 15 i 16 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...]. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg w systemie informatycznym (Dz.U. z 2013, poz. 659). Za powszechnie przyjęte w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. wyrok SN z 24.11.1997r. II CKC 110/97, LEX nr 32492, Prok. i Pr. [...]/28), jak i w piśmiennictwie (por. St.Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. III, W. 2000, s. 36 i n.) uważa się, że elementy oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3), ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5), statuowanymi tą ustawą. Przeciwnie, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy są dane z katastru nieruchomości, a zatem dane z ewidencji gruntów i budynków, definiowanej w art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 27 ustawy Prawo o księgach wieczystych i hipotece określa tryb postępowania sądu rejonowego w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej. Sąd prowadzący księgę wieczystą na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkowania, a także z urzędu, na skutek bezpośredniego sprawdzenia danych z katastru lub zawiadomienia jednostki prowadzącej kataster, dokonuje na podstawie danych z katastru sprostowania oznaczenia nieruchomości. Z powyższych regulacji wynika, że mapa ewidencji gruntów i wyrys z tej mapy oraz opis nieruchomości danymi ewidencyjnymi, stanowią podstawę jej oznaczenia w księdze wieczystej. Elementy opisu nieruchomości jako nie objęte ustawowym domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, mogą zatem ulegać zmianom w oparciu o dane z ewidencji gruntów. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela – co do zasady – stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z [...]. (III SA/Kr [...], LEX nr 756996) i z [...]. (III SA/Kr [...], LEX nr 879609), w myśl którego, objęcie jedną działką ewidencyjną gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym, narusza zasady i cele, którym służyć ma ewidencja gruntów, a ustalenie takiego stanu daje podstawę do wprowadzenia z urzędu lub na wniosek stron zmian w ewidencji, aktualizujących jej stan w sposób zgodny z aktualnym stanem prawnym. Wbrew natomiast stanowisku skarżących zmiany w ewidencji gruntów dotyczące elementów służących opisowi nieruchomości nie wkraczają w sferę prawa własności. Poza właściwością organów ewidencji gruntów leżą bowiem sprawy, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie sporu o zasięg prawa własności. W świetle przepisów ustawy z [...]. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.; dalej także jako: Pr. geod.) ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8). Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 Pr. geod.). Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Czyni to akt wykonawczy – w postaci rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z [...]. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera tzw. operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 Pr. geod.). Z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, co może następować z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 rozporządzenia). Przytoczone wyżej przepisy, kształtujące ramy prawne ewidencji gruntów i budynków wskazują, że jej rola polega jedynie na dokumentowaniu niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego i, w ograniczonym zakresie, stanu prawnego dotyczącego nieruchomości. Organy prowadzące ewidencję sprawują wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, a nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Taki pogląd na temat funkcji ewidencji prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z [...]. (I OSK [...]; LEX nr 505313) wskazał, iż "w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych". Podobny wywód można znaleźć w uzasadnieniu wyroku NSA z [...]. (I OSK [...]; LEX nr 496216). W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organy orzekające art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa należało uznać za bezzasadne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że operat ewidencyjny nr [...], na który powołują się skarżący, a stanowiący podstawę decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. i [...]. wskazywał na faktyczny stan posiadania na gruncie, a nie stan prawny przedmiotowych nieruchomości i nie mógł być podstawą zmiany zapisów w ewidencji gruntów. Niezasadny jest również zarzut skargi podnoszący, że skarga J. S. z dnia [...]. na czynności geodety J. M. w zakresie dotyczącym błędnego pomiaru działki Nr [...], stanowiła podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zmian ewidencyjnych działek nr [...], 28 i 29 i dokonania aktualizacji ewidencji gruntów w tym zakresie. Niewątpliwie przy badaniu tej skargi organy ewidencyjne dokonały sprawdzenia stanu zapisów ewidencyjnych w zakresie przedmiotowych działek gruntu i po stwierdzeniu nieprawidłowości zostało w tym przedmiocie wszczęte z urzędu postępowanie w zakresie aktualizacji tych danych. Nie oznacza to jednak, że informacji uzyskanych przy badaniu skargi na nieprawidłowe wykonywanie obowiązków geodety J.M. organ nie mógł wykorzystać dla wszczęcia tego postępowania, skoro zgodnie z art. 24 ust. 2a lit. d ustawy z dnia [...]. Prawo geodezyjne i kartograficzne powziął informację o wykryciu błędnych zapisów, co dawało podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Należy podnieść dodatkowo, że z dołączonego do akt administracyjnych pisma J. S. z dnia [...]. (k. 107) i dołączonej do niego kserokopii ugody zawartej przed Sądem Rejonowym L.-Z. z dnia [...]. w sprawie II Ns [...] (k. 108) wynika, że w sprawie tej zawarta została ugoda między A. S. a I. F. i L. N. w zakresie ustanowienia służebności przejazdu i przechodu przez działkę [...] na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...]. Dane powyższe powinny być zgłoszone staroście w trybie art. 22 i 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne celem dokonania stosownych wpisów w ewidencji gruntów przez zobowiązane podmioty wymienione w tych przepisach. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.