II SA/Lu 387/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skarg S. G. – S. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu oddala skargi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania S. G. i K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...] odmawiającej Zespołowi Placówek Wsparcia [...] wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części usytuowanego przy ul. K. w L., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta zapadła w następujący stanie faktycznym. Pismem z dnia 18 grudnia 2007r. grupa mieszkańców ulicy K. w L. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nielegalnej zmianie sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego znajdującego się na tej ulicy, oznaczonego nr [...]. Obecnie bowiem budynek ten został włączony w strukturę Domu Dziecka, przynależącego organizacyjnie do Zespołu Placówek Wsparcia [...] i zasiedlony wychowankami wspomnianego Domu Dziecka. Zdaniem mieszkańców, w związku z powyższym budynek przestał pełnić funkcję domu jednorodzinnego, a stał się placówką wychowawczą, socjalizującą, czyli instytucją celu publicznego, w której pracują zatrudnieni na umowę o pracę wychowawcy, psychologowie i pracownicy socjalni. Ponadto budynek ten stal się budynkiem zamieszkiwania zbiorowego, nie jest także odrębnym domem rodzinnym. W przekonaniu wnioskodawców zmiany w sposobie użytkowania budynku nastąpiły bez zachowania wymaganej procedury – formalnoprawnej i domagali się podjęcia odpowiednich czynności. Decyzją ( zamiast postanowieniem ) z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania użytkowania wspomnianego budynku, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że we wspomnianym budynku mieszkalnym, zamieszkuje grupa dzieci - wychowanków Zespołu Placówek Wsparcia [...]. Grupa ta tworzy rodzinę wielodzietną, prowadząc wraz z opiekunem codzienne życie rodzinne. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 lipca 2006 r. Zespół Placówek Wsparcia wystąpił do Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Urzędu Miasta z pytaniem dotyczącym możliwości funkcjonowania autonomicznej grupy wychowanków w tym budynku mieszkalnym. W odpowiedzi wskazano, że nie zachodzi potrzeba zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla potrzeb autonomicznej grupy wychowanków tworzącej rodzinę, bowiem nie zmienia się sposób użytkowania budynku (pisma Urzędu Miasta Lublin z dnia [...]2006 r. oraz z dnia [...]2007 r.). Zespół Placówek Wsparcia zawiadomił także Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o chęci utworzenia w omawianym budynku autonomicznych grup wychowanków domu dziecka. Z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynika, że domy działające na zasadzie domów rodzinnych, nie są objęte bieżącym nadzorem sanitarnym (pismo PPIS w Lublinie z dnia [...]2006 r.). Z protokołu ustaleń z czynności kontrolno - rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej przeprowadzonych przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej wynika, że nie podjęto żadnych czynności kontrolnych. Nie stwierdzono także zagrożenia zdrowia i życia osób przebywających w omawianym budynku (protokół oględzin z [...]lutego 2008 r.). Okoliczności powyższe stanowią, w przekonaniu organu, wystarczające przesłanki do stwierdzenia, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, skoro stosownie do art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W oparciu o powyższe ustalenia organ odwoławczy uznał, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli S.G.i K. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa poprzez błędne uzasadnienie decyzji przejawiające się w fakcie, że sformułowano je w oparciu o opinię Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Urzędu Miasta z dnia [...]2006 r. oraz dnia [...]2007 r., a nie przepisy prawa i stosowne regulacje ustawowe z pominięciem szeregu istotnych dla sprawy faktów oraz nie wywiązanie się organu odwoławczego z zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Lu 415/09) o całościowe rozpatrzenie sprawy i ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżących. W szczególności, ich zdaniem, organ odwoławczy nie zajął stanowiska w kwestii zgodności usytuowania w budynku placówki publicznej typu socjalizacyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego, iż przedmiotowa nieruchomość leży na terenie zabudowy jednorodzinnej M4. Skarżący podnieśli, że ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., ani przepisy prawa budowlanego nie operują pojęciem autonomicznych grup wychowanków, a tym samym nie nadają takim grupom jakiegoś specjalnego statusu. Placówka przy ul. K. jest tylko z nazwy przypisanej jej przez urzędników miejskich placówką rodzinną (domem rodzinnym), nie zaś w rozumieniu przepisów i regulacji prawnych. Stanowi integralny, nie wyodrębniony w sensie organizacyjno - prawnym, a jedynie lokalizacyjnie, element ( jedną z trzech siedzib ) struktury Domu Dziecka - publicznej placówki opiekuńczo -wychowawczej typu socjalizacyjnego ( § 1 i § 4 statutu oraz § 4 regulaminu organizacyjnego tejże placówki ) i jako taka nie może być jednocześnie placówką rodzinną, której specyfikę określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Skarżący poza tym wskazali, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, także w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek ten jest w świetle regulacji prawnych i organizacyjnych siedzibą placówki publicznej i budynkiem zbiorowego zamieszkania. Został on poddany modernizacji i rygorom zaostrzonego bezpieczeństwa pożarowego, właściwym dla budynku zamieszkania zbiorowego. Świadczy o tym fakt przebudowy instalacji gazowej według projektu budowlanego sporządzonego w lipcu 2006r. dla warunków budynku zamieszkania zbiorowego ( informacja przytoczona z protokołu kontroli NIK z dnia [...]kwietnia 2007r. ) i wydanie decyzji administracji budowlanej z [...]2006 r. ( pisze o tym PINB w decyzji z dnia [...]2008r. ). Skarżący wskazali, że na wniosek pokontrolny straży pożarnej zdemontowano w budynku panele z tworzyw sztucznych w pokojach mieszkalnych i klatce schodowej (jest o tym mowa w protokole z negocjacji z oferentem z dnia [...]2006 r.). Dobudowano dodatkową łazienkę, duży garaż (ok. 60 m2) zaadaptowano na pomieszczenie mieszkalno - rekreacyjne ( siłownia z kominkiem ). Aktualnie, decyzją Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia [...] wydane zostało pozwolenie na zabudowę logii i otworu drzwi garażowych, celem uzyskania dodatkowych pomieszczeń mieszkalnych. Ponadto budynek jest nie tylko miejscem zamieszkania wychowanków, ale też miejscem rzeczywistego świadczenia pracy na rzecz dzieci przez wychowawców, pedagogów i psychologów zatrudnionych w placówce. W placówce wykonywane były przez Państwową Inspekcję Pracy kontrole przestrzegania przepisów prawa pracy, w tym bhp (pismo PIP Inspektorat Okręgowy w Lublinie z dnia [...]2007 r., znak [...] w posiadaniu skarżących). Powyższe fakty – zdaniem skarżących – świadczą o tym, że w budynku nastąpiła rzeczywista zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący ponadto wskazali, że pozostałe zarzuty zostały zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2009r. Stwierdzono wówczas, że lokalizacja placówki spowodowała drastyczne obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości, nie istnieje żaden szczególny status prawny usamodzielniających się grup, a art. 80 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stwierdza jedynie, że grupy usamodzielniające się stanowią jedynie formę organizacyjną placówki opiekuńczo – wychowawczej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje zresztą, że oprócz sytuacji wymienionych w ustawie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą również zaistnieć inne, które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1191/2004, publ. Lex nr 175374 ). Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się zatem głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. W rozpoznawanej sprawie zaakceptować należy ocenę organów nadzoru budowlanego, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zawartych w dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) dziecko pozbawione częściowo lub całkowicie opieki rodzicielskiej może być umieszczane w całodobowej placówce opiekuńczo - wychowawczej następującego typu: interwencyjnego, rodzinnego albo socjalizacyjnego. Celem takiej placówki, zgodnie z ust. 3 powyższej ustawy jest zapewnienie dziecku całodobowej ciągłej lub okresowej opieki i wychowania oraz zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb bytowych, rozwojowych, w tym emocjonalnych, społecznych, religijnych, a także zapewnienie korzystania z przysługujących na podstawie odrębnych przepisów świadczeń zdrowotnych i kształcenia. Zaspokojenie potrzeb dziecka, o których mowa wyżej, całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza realizuje co najmniej na poziomie obowiązującego standardu opieki i wychowania. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że sporny budynek ma pełnić funkcję Domu Rodzinnego w rozumieniu § 2 pkt 3 i § 6 regulaminu Domu Dziecka. Według pisma Dyrektora Zespołu Placówek Wsparcia z dnia [...]2006r. w domu ma zamieszkiwać nie więcej niż 14 osób, głównie młodzież wraz z młodszym rodzeństwem w wieku 3 - 18 lat, nad którymi pieczę sprawuje opiekun – wychowawca. Grupa ta tworzy " rodzinę wielodzietną" prowadząc wraz opiekunem codzienny tryb życia jak w rodzinie. Oznacza to współuczestnictwo we wszystkim, co dzieje się w domu czyli sprzątanie, przyrządzanie posiłków , robienie zakupów, dbanie o posesję. Głównym obowiązkiem dzieci pozostaje nauka, zdobycie zawodu i samodzielności. Rolę rodzica sprawuje opiekun – wychowawca. W piśmie podkreślono, że Dom Dziecka będzie funkcjonował wewnątrz jak dom, a nie jak instytucja. Pismem z dnia [...]2006r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował Zespół Placówek, że domy działające na zasadzie domów rodzinnych nie podlegają i nie będą objęte bieżącym nadzorem sanitarnym. W protokole z kontroli jaka miała miejsce [...]2008r. znajduje się klauzula, iż nie stwierdzono zagrożenia zdrowia i życia osób przebywających w budynku. W ocenie Sądu uzasadnione jest zatem przekonanie, że przedmiotowy budynek mieszkalny zachował swoją dotychczasową funkcję mieszkalną, służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych dzieci przebywających całodobowo w zlokalizowanej w nim rodzinnej placówce opiekuńczo – wychowawczej typu socjalizacyjnego. W wyroku z dnia 11 grudnia 2007r. (II OSK 1664/06, publ. LEX nr 428075) wydanym na tle umieszczenia w budynku jednorodzinnym Rodzinnego Domu Dziecka, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że budynek w takiej sytuacji nie traci charakteru budynku jednorodzinnego i stanowi wspólną całość mieszkalną dla przebywających w nim wychowanków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że budynek jednorodzinny stał się siedzibą Rodzinnego Domu Dziecka - placówki publicznej - nie jest równoznaczne z "przeznaczeniem budynku do użytku publicznego". Sformułowanie "placówka publiczna" określa w tym wypadku sposób jej finansowania ze środków publicznych , ale nie oznacza, że obiekt ten stał się ogólnie dostępny, tak jak np. budynek kina, teatru. Dom ten stanowi dla zamieszkujących w nim dzieci miejsce, w którym zaspokajają one swoje potrzeby mieszkaniowe, ale także inne potrzeby bytowe, rozwojowe, emocjonalne i społeczne. Rodzina mieszkająca razem, co do zasady, realizuje w miejscu swojego zamieszkania takie same funkcje, w niczym nie odbiegające od funkcji realizowanych wobec wychowanków Domu Dziecka. Koresponduje to w pełni z definicją placówki opiekuńczo - wychowawczej zawartej w rozporządzeniu z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie placówek opiekuńczo - wychowawczych ( Dz. U. Nr 37, poz. 331) , które w § 5 ust. 1 pkt 1 stanowi, że placówka opiekuńczo - wychowawcza typu rodzinnego "tworzy jedną wielodzietną rodzinę dla dzieci, którym nie znaleziono rodziny zastępczej lub przysposabiającej Uwagi powyższe, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę, znajdują pełne zastosowanie także do funkcjonowania, w stanie faktycznym sprawy, Domu Dziecka w formie Domu Rodzinnego. Skoro zatem przeznaczenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na siedzibę placówki opiekuńczo- wychowawczej - Domu Dziecka. nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, a co za tym idzie, nie wymaga zgłoszenia powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego, tym samym nie było podstaw do wydania przez organ, na podstawie art. 71a ust.1 pkt.1 ustawy, postanowienia wstrzymującego użytkowanie obiektu budowlanego. Należy przy tym zaznaczyć, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją, zamiast postanowieniem, na które wprost wskazuje wspomniany przepis nie miało istotnego wpływu na ocenę jego zasadności. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 120 ze zmianami ) skargę należało oddalić.