II SA/Lu 388/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2010 r sprawy ze skargi T. i S. małżonków P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę Dyrektor Wydziału Geodezji, Nieruchomości i Rolnictwa L. Urzędu Wojewódzkiego działając z upoważnienia Wojewody decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. i S. małż. P. od decyzji Starosty Ł. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Ł. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0129 ha położonej w Ł. stanowiącej własność odwołujących i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 8710 zł – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: Wywłaszczana działka powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...] o pow. 0,4958 ha na działki: nr [...] o pow. 0,0129 ha i nr [...] o pow. 0,4829 ha. Projekt podziału został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 25 listopada 2008 r. za nr [...] i zatwierdzony decyzją Burmistrza Ł. z dnia 26 listopada 2008 r. znak: [...]. Dokonanie podziału działki nr [...] nastąpiło z urzędu i zostało podyktowane koniecznością realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi publicznej – ulicy M. Pomimo podjętych prób rokowań (negocjacji) w celu nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Ł., do zawarcia umowy o dobrowolny wykup nie doszło. Za wywłaszczoną działkę nr [...] Burmistrz Ł. nie proponował działki zamiennej. Pismem z dnia 16 lipca 2009 r. Starosta Ł. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania dotyczącego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0129 ha. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej nr [...] organ I instancji ustalił, że ww. nieruchomość stanowi własność S. i T. małż. P. W toku przedmiotowego postępowania organ I instancji ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. upr. nr [...]. Biegły w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 7 sierpnia 2009 r. ustalił wartość nieruchomości wywłaszczonej na kwotę 12 770,00 zł. Starosta Ł. przeprowadził w przedmiotowej sprawie rozprawę administracyjną w dniu 25 sierpnia 2009 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] Starosta Ł. orzekł w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy Ł. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0129 ha położonej w Ł. stanowiącej własność S. i T. małż. P. i ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Od powyższej decyzji organu I instancji Burmistrz Ł. wniósł odwołanie do Wojewody L. zarzucając jej błędne ustalenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący stwierdził bowiem, że wartość nieruchomości, a przez to wysokość odszkodowania, znacząco odbiega od wartości nieruchomości ustalonej w oparciu o operat sporządzony na zlecenie Gminy Ł. na potrzeby przeprowadzenia rokowań co do nabycia nieruchomości. Organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ stwierdził bowiem, że sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania operat szacunkowy jest wadliwy, w związku z czym kwestionuje jego moc dowodową. Strony nie złożyły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ww. decyzję Wojewody w związku z czym akta sprawy zostały przesłane do Starosty Ł. w dniu 21 grudnia 2009 r. Rzeczoznawca majątkowy T. J. w dniu 27 stycznia 2010 r. sporządziła nowy operat szacunkowy określający wartość wywłaszczanej nieruchomości na kwotę 8710,00 zł. T. i S. małż. P. w dniu 19 lutego 2010 r. wnieśli do organu I instancji uwagi i wnioski dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W swoim piśmie kwestionują poprawność sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 27 stycznia 2010 r. oraz zarzucają Wojewodzie L. m.in. przekroczenie uprawnień przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...]. W dniu 19 lutego 2010 r. w Starostwie Powiatowym w Ł. odbyła się rozprawa administracyjna w trakcie której m.in. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag zgłaszanych przez strony i wyjaśnił procedurę zastosowaną przy wycenie nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 27 stycznia 2010 r. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Starosta Ł. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] orzekł: - wywłaszczyć na rzecz Gminy Ł., z przeznaczeniem pod budowę drogi publicznej, nieruchomość, dla której w Sądzie Rejonowym w Lublinie X Wydział Ksiąg Wieczystych urządzona jest księga wieczysta nr [...], oznaczoną według ewidencji gruntów i budynków obrębu l - Miasto Ł.a, jednostka ewidencyjna Ł., jako działka nr [...] o pow. 0,0129 ha, położoną w Ł.j stanowiącą własność S. i T. małż. P.; - ustalić na rzecz dotychczasowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości odszkodowanie w kwocie 8 710,00 zł i zobowiązać Gminę Ł. do jednorazowej wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja będzie podlegać wykonaniu. Od ww. decyzji Starosty Ł. T. i S. małż. P. złożyli odwołanie do Wojewody. Skarżący kwestionują zasadność postępowania prowadzonego po dacie 28 sierpnia 2009 r., w tym sposób dokonania wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 27 stycznia 2010 r. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. zaskarżoną w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że T. i S. małż. P. nie kwestionowali ustaleń organu II instancji zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...], m.in. nie złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Tak więc ww. decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. jest wiążąca i wywołuje określone skutki prawne w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślono, że wywłaszczenie jest instytucją prawa publicznego i instrumentem umożliwiającym władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności poprzez jej ograniczenie lub pozbawienie. Wywłaszczenie pełni istotną funkcję w prawidłowej realizacji i wykonywaniu zadań publicznych. Dlatego też jedynie cel publiczny jest wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia. Celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Katalog celów publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określa art. 6. Zawarte w nim wyliczenie ma charakter wyczerpujący. Celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg (art. 6 pkt 1). Natomiast pojęcie drogi publicznej należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii. Ustawa o drogach publicznych w art. 2 ust. 1 dzieli drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Podział ten przyjmuje również ustawa o gospodarce nieruchomościami, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Ulica M. w Ł. ma być drogą zaliczoną do kategorii dróg gminnych (klasy dojazdowej o nieograniczonej dostępności). Na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie (w tym postępowanie dowodowe) w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego i jego oceny, organ odwoławczy wskazał, że aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje pogląd, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do treści art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/07). Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. W myśl art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j., Dz. U. z 2004 r. Ni 261, poz. 2603 ze zm.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Niemniej jednak operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego winien również odpowiadać wymogom określonym w przepisach wykonawczych, o jakich mowa w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Uwzględniając powyższą metodykę należy przyjąć z rynku lokalnego nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne jak i cechy tych nieruchomości. Nie ma również przeszkód aby do wyceny nieruchomości przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.). Przez nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, charakteryzujące się w szczególności podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Dodać przy tym należy, iż zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonywanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Organ odwoławczy podzielił ocenę Starosty Ł., iż przedłożony w rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2010 r. spełnia wymogi ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stwierdził, że w oparciu o przedstawioną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym analizę rynku lokalnego i regionalnego (dokonaną w sposób prawidłowy i wyczerpujący), z której wynika ograniczona (ale wystarczająca) liczba transakcji rynkowych odnotowanych; pod koniec 2009 r., w segmencie działek gruntu przeznaczonych pod drogi publiczne - gminne, wartość rynkową działki gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami przyjmując stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Do wyceny nieruchomości zastosowano więc prawidłowo podejście porównawcze, metodę porównywania parami, która to metoda polega na określeniu wartości rynkowej nieruchomości o określonych cechach przez porównanie jej kolejno z nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Spośród odnotowanych transakcji obrotu gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi gminne, po odrzuceniu danych nieprzydatnych utworzono zbiór transakcji, stanowiący podstawę wyceny, składający się z 5 podobnych działek gruntu. W wyniku analizy rynku, dla utworzenia zbioru ustalono 3 główne cechy rynkowe, które w zasadniczy sposób wpływają na zróżnicowanie cen gruntu przeznaczonego pod drogi. Ustalono, że największy wpływ na wysokość cen transakcyjnych ma położenie i otoczenie nieruchomości. Z wykazanej w operacie analizy cen 5 podobnych niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod drogi gminne położone na terenie Ł. i L. wynika, że ceny nieruchomości w tym obszarze w 2009 r. kształtują się w granicach 55 - 61,20 zł za 1m2. Ceny te zostały skorygowane ze względu na najlepsze położenie i najlepszy dostęp do uzbrojenia terenu wycenianej nieruchomości, w następstwie czego ustalono nowy przedział cenowy w granicach 63,47 - 72,67 zł za 1m2. Za najbardziej prawdopodobny poziom wartości przyjęto wartość obliczoną ze średniej arytmetycznej cen skorygowanych, tj. 67,50 zł za 1 m2. Tak więc wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił na kwotę 8 710,00 zł (67,50 zł x 129 m2). Za niezasadne organ uznał stwierdzenia stron, iż ich nieruchomość nie jest wykorzystywana jako droga dojazdowa do innych działek. Z załączonych do operatu szacunkowego dokumentów tj. zdjęć przedmiotowej nieruchomości oraz protokołu oględzin (podpisanego również przez S. P.) wynika, że nieruchomość jest wykorzystywana jako droga. Obecnie jest to "droga polna" (o nieutwardzonej nawierzchni). Również przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym daty mające wpływ na zasady ustalania wartości nieruchomości (str. 5 operatu szacunkowego) przyjęte zostały prawidło tzn. zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. T. i S. małż. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody. Skarżący podtrzymali argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji a nadto wyjaśnili, iż brak odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2009 r. wynikał z ich zaufania do organu I instancji - Starosty Ł. Po wydaniu decyzji kasacyjnej Wojewody uzyskali w Starostwie informację, iż w postępowaniu wyjaśniającym rzeczoznawca – T. J. podtrzymała pozytywną opinię co do prawidłowości operatu z dnia 7 sierpnia 2009 r., zatem wydawało im się logiczne, że Starosta będzie konsekwentny i również podtrzyma swoje poprzednie stanowisko. Odnośnie decyzji z dnia 9 listopada 2009 r., to – zdaniem skarżących – wydana ona została z naruszeniem prawa i jako taka jest nieważna. Również w zaskarżonej decyzji organ ignoruje wszystkie aspekty prawne i okoliczności przemawiające na korzyść skarżących. Obie decyzje organu są – według autorów skargi – stronnicze. Organ nie zażądał od rzeczoznawcy wyjaśnień ani uzupełnienia materiału dowodowego, a od strony skarżącej niezależnej opinii rzeczoznawców majątkowych i przyjął na wiarę wycenę przedstawioną przez Burmistrza Ł., która ustalała cenę na poziomie ok. 27 zł/m2, podczas gdy w maju 2009 r. sam wycenił działkę wydzieloną z tej samej nieruchomości na 88,50 zł/m2 i wydał decyzję bez należytego rozpoznania sprawy. Skarżący podkreślili, że nie sprzeciwiają się budowie drogi, a kwestionują tylko wysokość przyznanego im odszkodowania. Wskazali, iż art. 21 Konstytucji gwarantuje im prawo do słusznego odszkodowania. W ocenie małż. P. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie gwarantują właścicielowi prawa do słusznego odszkodowania. Szczególnie § 36 ust. 1 rozporządzenia wyklucza to prawo, bowiem ogranicza wycenę nieruchomości wyłącznie do rynku, na którym organ państwa jest jedynym płatnikiem, a więc monopolistą. W tej sprawie wycena jest oparta głównie na transakcjach miasta Ł. będącego stroną w sprawie. Zostały zaś wyeliminowane lub pominięte wszystkie wyceny i transakcje, które odbiegały od poziomu wyznaczonego przez miasta Ł., w tym również transakcje w sektorze dróg publicznych, jak wywłaszczenia przeprowadzone przez Wojewodę L. przy Al. J. czy transakcje, w których miasto Ł. było stroną zbywającą. Przepisy nie różnicują przy tym metod wyceny nieruchomości w zależności od rodzaju dróg i dlatego – według skarżących – transakcje dotyczące nieruchomości przy Al. J. powinny być również wzięte pod uwagę, gdyż odnoszą się do rejonu ich nieruchomości i było ich wielokrotnie więcej niż tych, które stały się podstawą ostatecznej wyceny przedmiotowej nieruchomości. W konkluzji T. i S. P. wnieśli o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucja § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in., przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl § 2 powyższego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Organy bardzo szczegółowo omówiły przepisy regulujące problematykę wywłaszczeń, tj. art. 112-135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2503 ze zm., obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 17.07.2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.( powoływanej dalej w skrócie "u.g.n." oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)., powoływanego dalej jako "rozporządzenie". W sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego: wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Ł. było niezbędne do realizacji celu publicznego, jakim jest budowa ulicy M. w Ł. i znajduje oparcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łęcznej z dnia 10 grudnia 1997 r. Nr XLVI/376/97. Wszczęcie postępowania zostały poprzedzone rokowaniami z właścicielami nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy, jednakże nie przyniosły one pozytywnego rezultatu. Skarżący nie kwestionują zasadności samego wywłaszczenia, nie zgadzają się natomiast na wysokość przyznanego im odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ust. 2 cyt. przepisu stanowi, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania – jak to prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracji. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy stanowi dowód w przedmiocie wartości wywłaszczonej nieruchomości. O wysokości odszkodowania decyduje jednakże właściwy organ, który nie jest związany ustaleniami rzeczoznawcy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek oceny wiarygodności otrzymanej opinii oraz podjęcie niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy T. J. sporządziła dwa operaty szacunkowe. Pierwszy z nich z dnia 7 sierpnia 2009 r. będący podstawą ustalenia odszkodowania w decyzji Starosty Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. (na kwotę 12 770 zł) został zakwestionowany w decyzji Wojewody z dnia 9 listopada 2009 r., uchylającej powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego powinien odpowiadać również wymogom określonym w przepisach wykonawczych, o jakich mowa w art. 159 u.g.n., w szczególności w rozporządzeniu (Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). W myśl § 36 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym za pomocą metody korygowania ceny średniej lub porównywania parami. Uwzględniając powyższą metodykę należy przyjąć z rynku lokalnego nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego na przestrzeni ostatnich dwu lat (standard III.7 – Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego), i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne jak i cechy tych nieruchomości. Nie ma również przeszkód, aby do wyceny nieruchomości przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości (§ 26 rozporządzenia). Zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 rozporządzenia w pierwszej kolejności nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Dopiero stwierdzenie braku na rynku (lokalnym ewentualnie regionalnym, ogólnopolskim) transakcji gruntami nabywanymi pod drogi upoważnia rzeczoznawcę majątkowego do skorzystania z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia i przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającym przeznaczeniu gruntów, z których wydzielono wycenianą działkę. Wojewoda krytycznie ocenił odmowę zastosowania przez rzeczoznawcę § 36 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na to, że – jego (rzeczoznawcy) zdaniem – "... rynek obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi praktycznie nie istnieje". Twierdzenie powyższe nie zostało jednak poparte żadnymi dowodami (np. analizą rynku zgodnie z § 26 rozporządzenia), zaś swoją analizę rzeczoznawca ograniczył do rynku lokalnego. Podkreślono też fakt, iż rzeczoznawca zaprzecza w operacie sam sobie, bowiem w jednym miejscu pisze, że odnotowano sporadyczne transakcje nabycia gruntu pod drogi (podając przykład 2 transakcji), a w innym miejscu pisze, że takie transakcje nie występują. Powyższa kasacyjna decyzja Wojewody nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, stąd też formułowane wobec niej zarzuty w obecnie rozpoznawanej skardze należy uznać za spóźnione, niezależnie od tego, że – zdaniem Sądu – krytyczna ocena pierwszego operatu rzeczoznawcy zawarta w tej decyzji była uzasadniona. W następstwie powyższej decyzji Wojewody, Starosta Ł. rozpatrywał sprawę ponownie, w trakcie którego to postępowania rzeczoznawca majątkowy T. J. sporządziła następny operat szacunkowy, określając wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 8710 zł. Dla określenia wartości nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zastosowanie tego sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 1 rozporządzenia umożliwił fakt, że – jak wskazano w treści operatu – w grudniu 2009 r., już po sporządzeniu poprzedniego operatu, odnotowano cztery transakcje obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi gminne; wszystkie grunty zostały nabyte przez Gminę Ł. w tym samym obszarze w rejonie ulicy P. o takich samych cechach. Zarzuty kierowane w skardze wobec wyceny przedmiotowej nieruchomości należy uznać za niezasadne. Sąd podziela stanowisko organów administracji, że operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2010 r., przyjęty za postawę ustalenia wysokości odszkodowania odpowiada wymogom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei § 36 ust. 1 rozporządzenia nakazuje – jak już wyżej zaznaczono – przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne – stosować w pierwszym rzędzie podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W niniejszej sprawie, przynajmniej w trakcie jej ponownego rozpatrywania, zaistniała możliwość zastosowania podejścia porównawczego, co też uczynił rzeczoznawca sporządzając nowy operat szacunkowy. Zgodnie z wymogami § 55 rozporządzenia operat ten zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawia tok obliczeń i wynik końcowy. W operacie przedstawiono też sposób dokonania wyceny nieruchomości stosownie do szczegółowych wskazań wymienionych w § 56 ust. 1 rozporządzenia. Należy podkreślić, że według art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zawarcie umowy o dokonanie takiej oceny zależy od uznania strony. Organ nie mógł więc – jak to zarzucają skarżący – zażądać od nich przedstawienia "niezależnej opinii rzeczoznawców majątkowych". W tym miejscu należy zaznaczyć, że postępowanie przewidziane w art. 156 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jego rezultatem nie może być zatem określenie wartości nieruchomości przez organizację rzeczoznawców. Ubocznie wypada wskazać, że nieprawdziwe jest twierdzenie skargi, jakoby organ przyjął "na wiarę" wycenę nieruchomości przedstawioną przez Burmistrza Ł. na poziomie ok. 27 zł/m2, gdyż wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie operatu szacunkowego, rzeczoznawcy T. J, w którym przyjęto cenę 1 m2 nieruchomości w kwocie 67,50 zł. Końcowo należy stwierdzić, że Sąd nie podziela wywodów skargi kwestionujących zgodność z art. 21 Konstytucji RP (statuującym w razie wywłaszczenia wymóg słusznego odszkodowania) przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego dotyczących wyceny nieruchomości, a w szczególności § 36 ust. 1 rozporządzenia ograniczającego tę wycenę wyłącznie do rynku, na którym organ państwa jest monopolistą. Pomijając już okoliczności, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne mogą być nabywane również – tak jak w sprawie niniejszej – przez jednostki samorządu terytorialnego, to przede wszystkim należy podkreślić, że fakt, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi mają niższe ceny niż objęte terenami budownictwa mieszkaniowego, nie świadczy o takiej niezgodności. Przeznaczenie nieruchomości określone jest z reguły w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tak też jest w sprawie niniejszej). Jeżeli zaś w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone, albo wartość nieruchomości uległa obniżeniu, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości stosownie do unormowania art. 36 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) ma do gminy roszczenie cywilnoprawne o odszkodowanie lub wykup nieruchomości. Przepisy te pozwalają zatem zrekompensować właścicielowi szkodę będącą następstwem zmiany przeznaczenia nieruchomości w wyniku przeznaczenia jej na cel publiczny. Z przytoczonych wyżej względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).