II SA/Lu 388/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia 6 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]., po rozpatrzeniu odwołania G. L., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] orzekającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawnym nr [...] w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] lutego 1987 r., znak: [...] została wywłaszczona na rzecz Państwa nieruchomość, położona w L. w dzielnicy "[...]", oznaczona jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze 1,0307 ha, stanowiąca współwłasność H. K. w [...] części, J. D. w [...] części, J. C. w [...] części i S. S. w [...] części. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Z wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. o zwrot dawnej działki nr [...] o pow. 0,1796 ha, wchodzącej w obszar aktualnej ewidencyjnej działki nr [...] wystąpili (reprezentowani przez adw. M. B.): S. S., J. D. oraz K. M., B. M. C., B. A. C. i J. J. C. jako spadkobiercy J. C. (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1995 r., sygn. akt II Ns [...], postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] maja 1998 r., sygn. akt II Ns [...] i akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] września 2009 r., Rep. A Nr [...]) oraz B. J. K. jako jeden ze spadkobierców H. K., po której spadek (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1996 r., sygn. akt II Ns [...]) nabyli: D. H. K. i B. J. K. po [...] części. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że działka nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz, że nawiązali kontakt z uprawnioną do złożenia wniosku D. H. K., która oświadczyła, że nie jest zainteresowana złożeniem wniosku o zwrot. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i jednocześnie wyznaczył do jej rozpoznania Starostę L.. W trakcie postępowania do akt sprawy została złożona dokumentacja geodezyjno - prawna sporządzona przez uprawnionego geodetę J. Ć., zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. w dniu [...].10.2017 r. (nr [...]) dotycząca objętej wnioskiem dawnej działki nr [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1948 ha. W dniu [...] grudnia 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny spornej nieruchomości z udziałem stron postępowania, podczas których geodeta okazał granice objętej wnioskiem o zwrot działki. Obecni na oględzinach stwierdzili, że przeważająca część przedmiotowego gruntu porośnięta jest wysokim chwastem, na części wysypano gruz. Dalsza część działki, do około połowy jej długości, porośnięta jest wysokim chwastem. Dawna działka nr [...] obejmuje narożnik ogrodzonego siatką parkingu strzeżonego. Dalej nieruchomość schodzi w dół wąwozu, porośnięta jest trawą i nasadzeniami drzew i krzewów. Zieleń w tej części ma charakter zorganizowany. Pełnomocnik wnioskodawców podniosła, że znaczny fragment objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości (północna część) nie nosi śladów jakiejkolwiek inwestycji. Brak jest infrastruktury w postaci oświetlenia, ławeczek, chodników i alejek. Stan znajdującej się na gruncie roślinności uniemożliwia uznanie jej za zieleń osiedlową wobec braku jakiegokolwiek uporządkowania. Chwasty o wysokości przekraczającej metr uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości, a biorąc pod uwagę aspekty wizualne, teren ten szpeci wizerunek osiedla. Objęta wnioskiem o zwrot działka stanowi część większego terenu, który nie został w żaden sposób zagospodarowany. Brak jest tu śladów inwestycji w postaci szkoły z internatem, której budowa stanowiła cel wywłaszczenia, co oznacza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i nie można mówić o jakiejkolwiek modyfikacji tego celu. Pełnomocnik G. L. podniósł, że sporny teren jest terenem zielonym, wchodzącym w obszar Parku im. [...]. Teren ten jest schludny, uporządkowany. Występująca tu roślinność została w sposób przemyślany zorganizowana i jest pielęgnowana (trawa jest koszona), służąc mieszkańcom pobliskich osiedli, w tym osiedla "[...]", na rzecz którego wywłaszczono dawną działkę nr [...]. Podczas rozprawy administracyjnej, strony podtrzymały swoje stanowiska, przy czym pełnomocnik wnioskodawców dodał, że plan realizacyjny do celów wywłaszczeniowych, jak również ówczesny plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał konkretne przeznaczenie przedmiotowego terenu - budowę zespołu szkół z warsztatami i internatem, zaś obowiązujący od 2002 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. przewiduje dla tego rejonu tereny usług publicznych tj. oświatę. Tereny przeznaczone pod zieleń publiczną parkową wg planu, znajdują się w sąsiedztwie obecnej działki nr [...], a więc poza granicami działki objętej wnioskiem o zwrot. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. poinformował, że w archiwalnym zasobie akt budowlanych odnaleziono materiały robocze związane z pracami dotyczącymi wytyczenia ulic na osiedlach "[...]", wśród nich kompozycja przestrzenna opracowana w 1986 r. (mapa), na której wykonano rysunki. Zgodnie z tą mapą objęty wnioskiem o zwrot teren przeznaczony był pod Zespól Szkół Gastronomicznych wraz z otaczającym go terenem zielonym. Dokumentacja ta nie została jednak oznakowana jako załącznik do decyzji, więc nie wiadomo, czy została zatwierdzona. Z kolei Wydział Planowania Urzędu Miasta L. przy piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. przesłał kopię wybranych kart z archiwalnego tekstu oraz fragment rysunku Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. L. [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. z późniejszymi zmianami/odstępstwami, zatwierdzonymi uchwałą Nr [...]/72 PWRN w L. z dnia [...] lipca 1972 r. Z dokumentów tych wynika, że sporny teren w tym planie przeznaczony był pod tereny rolne z ograniczeniem dalszej zabudowy z wyjątkiem niezbędnych inwestycji związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej (symbol: [...] ha). Wydział przesłał również kopie fragmentów rysunku i tekstu archiwalnego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r., jak również Miejscowego Planu Szczegółowego [...], zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r., obowiązujących dla spornej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Według tej dokumentacji planistycznej działka objęta żądaniem zwrotu przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową z warsztatami i internatem) - symbol "D 41 UO", a w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołami boisk i płyty stadionu) - symbol " D 34 ZP". Natomiast Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformował Starostę L., że część terenu objętego wnioskiem o zwrot jest dzierżawiona na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] września 2013 r. przez "[...]", zaś w pozostałej części działka nr [...] nie jest przedmiotem innej umowy dzierżawy, najmu, jak również nie jest obciążona innymi prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich. W związku z tym pismem, organ I instancji zawiadomił dzierżawcę o toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu. W poczet materiału dowodowego organ włączył ponadto ortofotomapy przedmiotowego terenu z lat 2003, 2005, 2008, 2009, 2013 i 2014. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Starosta L. orzekł zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1948 ha, na rzecz: J. D. w [...] cz., S. S. w [...] cz., B. J. K. w [...] cz., K. M. w [...] cz., B. M. C., B. A. C. i J. J. C. po [...] cz. z uwagi to, że działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że w sprawie pominięto D. H. K., będącą spadkobierczynią byłej współwłaścicielki K. , która w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. oświadczyła, że przyłącza się do wniosku o zwrot. W związku z tym Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. uchylił decyzję Starosty L.. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z zaleceniem zapewnienia udziału w postępowaniu tej stronie. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ I instancji, uwzględnił wskazówki organu odwoławczego, zawiadamiając D. K. o toczącym się postępowaniu oraz o przysługujących jej prawach. Następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. ponownie orzekł o zwrocie spornej nieruchomości spadkobiercom byłych właścicieli: J. D. w [...] cz., S. S. w [...] cz., B. J. K. w [...] cz., B. J. K. w [...] cz., K. M. w [...] cz., B. M. C. w [...] cz., B. A. C. w [...] cz. i J. J. C. w [...] cz. Organ podtrzymał swoje poprzednie ustalenia i stanowisko, stwierdzając ponadto, że część spornej nieruchomości zajęta pod parking strzeżony, nie jest już dzierżawiona przez B. K. ([...]), lecz na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2018 r. przez K. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" K. S.. W odwołaniu od tej decyzji G. L. podnosiła, że cel wywłaszczenia na spornej nieruchomości został zrealizowany, gdyż budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje poza budynkami, również jego infrastrukturę, jaką stanowią tereny zielone, czy parkingi. W sprawie można mówić wyłącznie o modyfikacji celu wywłaszczenia, a nie jego zmianie, gdyż działka znajduje się w granicach parku [...], w otoczeniu budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej, stanowiąc infrastrukturę osiedlową. Ponadto Gmina podniosła, że na podstawie zdjęć fotogrametrycznych nie można stwierdzić, czy rzeczywiście przedmiotowy teren, z wyjątkiem parkingu, został poddany zagospodarowaniu po 2005 r. pod zieleń uporządkowaną. Nawet, gdyby przyjąć, że zieleń znajdująca tym terenie nie nosiła śladów pielęgnacji do roku 2004, to nie przesądza to o zbędności tego terenu na cel określony w akcie nabycia. Odnośnie znajdującego się na przedmiotowej działce parkingu strzeżonego Gmina podniosła, że stanowi on infrastrukturę osiedla. Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania, podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji. Wskazał, że z dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie nabycia tj. Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz Miejscowego Planu Szczegółowego [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. wynika, że objęta wnioskiem o zwrot działka przeznaczona była pod oświatę - budowę zespołu szkół (zawodowych), a częściowo pod zieleń parkową parku "[...]", z możliwością lokalizacji terenowych urządzeń sportowych. Natomiast według ustaleń koncepcji programowo-przestrzennej osiedla "[...] - [...]" z 1986 r. przedmiotowy teren w całości przeznaczony był pod realizację zespołu szkół (gastronomicznych) wraz z otaczającym ten obiekt terenem zielonym i sportowym (widoczny na planie stadion sportowy bądź boisko). Zieleń parkowa natomiast zlokalizowana była poza spornym obszarem. Powyższe ustalenia planistyczne, jak i ww. koncepcja zgodne są z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. z 2002 r., co znajduje potwierdzenie na sporządzonej przez geodetę mapie koncepcji szczegółowego zagospodarowania przedmiotowego terenu z 1986 r. z naniesieniem na nią planu z 1976 r. oraz aktualnie obowiązującego planu z 2002 r. Część działki zajęta jest pod parking strzeżony, utwardzony żwirem, ogrodzony, na podstawie umowy dzierżawy z firmą K. S. "[...]". Część północna nieruchomości to w większości nieużytek porośnięty wysokim chwastem. Na pozostałej zaś części położonej na zboczu wąwozu znajduje się urządzona zieleń (trawnik i rośliny ozdobne). Z fotografii lotniczych (ortofotomap) z okresu od 2003 r. do 2014 r. wynika jednoznacznie, że teren dawnej działki nr [...], z wyjątkiem parkingu, przez wielu lat po wywłaszczeniu pozostawał niezagospodarowany. Na fotografiach z 2003 r. i 2005r. brak śladów nowych nasadzeń, pielęgnacji, widoczne są jedynie wydeptane ścieżki i przypadkowa zieleń, dopiero na fotografiach z 2008 r. i 2009 r. widnieją ślady prac związanych z urządzaniem terenu pod zorganizowaną zieleń, w tym niwelacja południowej części terenu i dokonywanie nasadzeń. W okresie późniejszym (2013 r. i 2014 r.) na terenach sąsiednich pojawiła się infrastruktura w postaci utwardzonych alejek. Na podstawie tych dokumentów Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Za realizację tego celu nie można uznać realizacji strzeżonego parkingu, który nie jest parkingiem funkcjonalnie powiązanym z osiedlem "[...]", lecz jest parkingiem ogólnodostępnym (ogrodzonym, służącym działalności komercyjnej), położonym w znacznej odległości od budynków tego osiedla (poza jego granicami). Osiedle "[...]" zostało wybudowane zgodnie z koncepcją programowo-przestrzenną z 1986 r., która przewidywała na tym terenie jedynie budowę ww. zespołu szkół wraz z terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru. Podjęcie po roku 2008 r. (20 lat od nabycia) na części nieruchomości działań zmierzających do uporządkowania terenu i dokonania postaci nasadzeń roślin, nie można uznać za przesłankę realizacji na tej części działki celu nabycia, ponieważ działania te podjęto po 2004 r. tj. po wejściu w życie zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wprowadzających 7 letni termin na rozpoczęcie i 10 letni termin na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto sporna działka wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "[...]". Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina [...], domagając się jej uchylenia. Zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 216 r., ze zm. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniosła zatem, że cel wywłaszczenia został sformułowany ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego, zaś z Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego L. - [...] zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r. nie wynika precyzyjnie, jaki był cel wywłaszczenia poszczególnych działek. Z kolei z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia wynika, że teren objęty wnioskiem o zwrot przeznaczony był jako rolny z ograniczeniem dalszej zabudowy. Ustalenie przeznaczenia poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o dokumenty planistyczne znajdujące się w aktach sprawy jest więc niemożliwe. Z orzecznictwa sądowego wynika, że im w dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Organy wadliwie ustaliły, że celem wywłaszczenia była budowa zespołu szkół wraz z otaczającym go terenem zielonym. Gdyby nawet przyjąć, że znajdujący się w aktach sprawy Plan Szczegółowy umożliwiał ustalenie dokładnej lokalizacji elementów osiedla mieszkaniowego, to w okolicznościach niniejszej sprawy mogło, co najwyżej dojść do modyfikacji lokalizacji poszczególnych elementów osiedla mieszkaniowego w ramach jednej inwestycji, która to modyfikacja nie zmieniała charakteru celu wywłaszczenia. Zarówno zieleń osiedlowa, jaki i parking mieszczą się w celu jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i wykorzystywane są na cele publiczne tworząc jego infrastrukturę. W świetle orzecznictwa, osiedle mieszkaniowe stanowi zorganizowaną całość, w ramach której można wyodrębnić budynki mieszkalne, ulice, parkingi, zieleńce, boiska i inne urządzenia służące mieszkańcom. Sporna działka w znacznej części stanowi zieleniec osiedlowy, umożliwiając mieszkańcom osiedla wypoczynek i rekreację, czy choćby służąc estetycznemu oddzieleniu obszarów osiedli lub ich części o różnych sposobach zagospodarowania. Zachowanie odpowiednich proporcji pomiędzy terenami przyrodniczo czynnymi a zurbanizowanymi wpływa na standard życia mieszkańców. Zieleń zapewnia mieszkańcom ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, czy tłumi hałas powstający od pobliskich szlaków komunikacyjnych, ma wpływ na termiczne i dynamiczne ruchy powietrza, stanowi instrument wymiany gazowej, redukując dwutlenek węgla oraz wpływa na mikroklimat miasta modyfikując wilgotność gleby i powietrza. Zatem nawet pozostawienie zieleni w stanie zaniedbanym nie może z zasady uzasadniać uznania nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n., bowiem nie sposób uznać, że każdy niezabudowany fragment działki położonej na terenie osiedla mieszkaniowego i porośnięty chwastami należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla. Tereny zielone funkcjonalnie związane z osiedlem mieszkaniowym przekładają się na warunki bioklimatyczne, zarówno dla najbliższego otoczenia, jak i w skali miasta oraz na retencję wodną na terenach zurbanizowanych. Nie bez znaczenia pozostaje niski koszt wprowadzenia zieleni na terenie zabudowanym, jego duża trwałość oraz samoistny rozrost, co sprawie, że argument o braku stosownej pielęgnacji zieleni lub braku jej zagospodarowania jest bezzasadny. Zdaniem Gminy [...], również to, że sporna działka wchodzi do zasobu gruntów gminy, a więc nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego, nie świadczy o zbędności jej wywłaszczenia, gdyż w świetle obecnie obowiązujących przepisów u.s.g., sprawy zieleni gminnej należą do zadań własnych gminy w szczególności, gdy dotyczy to terenów wykorzystywanych przez społeczność lokalną. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu obowiązuje dopiero od dnia [...] stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia [...] września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem [...] stycznia 1998 r. Zdaniem Gminy [...], również realizacja parkingu na spornej działce nr [...] mieści się w pojęciu realizacji osiedla mieszkaniowego. Znajduje się w bliskim sąsiedztwie bloków i służy mieszkańcom osiedla, poprawiając jego funkcjonalność. Dodatkowo Gmina wskazała, że Starosta L. w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. błędnie określił numer działki ewidencyjnej, w obszarze której znajduje się objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość. W momencie orzekania, działka nr [...] [...] nie istniała. Działka ta uległa bowiem podziałowi na działki nr: [...], [...], [...] i [...]. W dokumentacji geodezyjno-prawnej została oznaczona jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1948 ha, która wchodzi w obszar działki ewidencyjnej nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 u.g.n., mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że nabycia nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, dokonano w związku z planowaną budową osiedla mieszkaniowego "[...]", w tym realizacją zespołu szkół zawodowych wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. W świetle bowiem Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz Miejscowego Planu Szczegółowego [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r., wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod oświatę - budowę zespołu szkół (zawodowych), a częściowo pod zieleń parkową parku "[...]", z możliwością lokalizacji terenowych urządzeń sportowych. W myśl zaś ustaleń koncepcji programowo-przestrzennej osiedla "[...] – [...]" z 1986 r. omawiany teren w całości przeznaczony był pod realizację zespołu szkół (gastronomicznych) wraz z otaczającym ten obiekt terenem zielonym i sportowym (widoczny na planie stadion sportowy bądź boisko). Zieleń parkowa natomiast zlokalizowana była poza wnioskowanym do zwrotu obszarem. Co więcej, jak zauważył słusznie organ odwoławczy, opisane wyżej przeznaczenie wskazanego gruntu odpowiada obowiązującym obecnie zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. z 2002 r. Potwierdza to sporządzona przez geodetę mapa koncepcji szczegółowego zagospodarowania terenu z 1986 r., z naniesieniem na nią ustaleń planu z 1976 r. oraz aktualnie obowiązującego planu z 2002 r. Wskazać należy, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało, że na wspomnianym gruncie nie zrealizowano celu wywłaszczenia, to jest budowy osiedla mieszkaniowego "[...] - [...]". Jak wynika z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2017 r., część terenu wnioskowanego do zwrotu zajęta jest pod ogrodzony siatką, utwardzony żwirem parking, który jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z prywatnym przedsiębiorcą. Na działce znajduje się asfaltowy dojazd do bramy parkingu. Niewielki obszar położony pomiędzy parkingiem a północną granicą działki jest wyrównany, wolny od zabudowy, porośnięty trawą. Dalej nieruchomość schodzi w dół wąwozu, porośnięta jest trawą (wykoszona) oraz nasadzeniami drzew i krzewów. Zieleń w tej części działki ma charakter uporządkowany. Mając na uwadze, że – jak wyżej wskazano - celu wywłaszczenia nie można interpretować dowolnie, nie można uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na spornej działce terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla. Trzeba zauważyć, że nie każda infrastruktura, czy tereny zielone mogą być być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej, czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Nie można uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla, skoro teren ten miał być elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...] - [...]", które – jak wynika z akt sprawy – nie obejmuje tej nieruchomości. Przedmiotowy grunt wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest częścią integralną tego osiedla mieszkaniowego. Niekwestionowane jest przy tym, że z załączonych do akt fotografii lotniczych (ortofotomap) z okresu od 2003 r. do 2014 r., wynika, iż teren dawnej działki nr [...], z wyjątkiem parkingu, pomimo upływu wielu lat po nabyciu, pozostawał niezagospodarowany. W szczególności fotografie z 2003 r. i 2005 r. potwierdzają, że teren ten nie był wówczas zagospodarowany (brak śladów nowych nasadzeń, pielęgnacji, widoczne jedynie wydeptane ścieżki i przypadkowa zieleń). Dopiero na fotografiach z 2008 r. i 2009 r. widnieją ślady prac związanych z urządzaniem terenu pod zorganizowaną zieleń, w tym niwelacją południowej części terenu, a także dokonywaniem nasadzeń. Infrastruktura w postaci utwardzonych alejek pojawiła się na terenach sąsiednich w okresie późniejszym – w latach 2013-2014 r.. Mając na względzie powyższe ustalenia trafnie stwierdziły organy, że cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a zwłaszcza budowa na tym terenie zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą, nie został zrealizowany. Nie można uznać za realizację celu nabycia realizacji strzeżonego parkingu, który w żaden sposób nie jest parkingiem funkcjonalnie powiązanym z osiedlem, lecz jest parkingiem ogólnodostępnym, jest ogrodzony i służy działalności komercyjnej. Oczywiste jest zarazem, że teren ten leży w znacznej odległości od najbliżej położonych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wchodzących w skład osiedla. Parking osiedlowy to taki parking, który ze względu na usytuowanie w obrębie osiedla, jest traktowany i wykorzystywany przez mieszkańców tego osiedla jako "osiedlowy". Za taki parking będzie uważany więc parking urządzony pośród budynków mieszkalnych, bądź blisko takich budynków, albo w innym miejscu w obrębie osiedla, przez które wspólnota mieszkańców się zazwyczaj przemieszcza w toku zwykłych, codziennych czynności (np. w pobliżu dróg wewnętrznych, ciągów pieszych, schodów, deptaków osiedlowych itp.). Urządzony na spornej nieruchomości parking takich cech nie posiada - jest znacznie oddalony od budynków mieszkalnych i wskazanych wyżej miejsc i przylega do głównej drogi gminnej - Al. [...]. W związku z takim położeniem nie można przyjąć, że służy on przede wszystkim mieszkańcom osiedla "[...] - [...]", a więc że ma charakter parkingu osiedlowego, gdyż - jak słusznie wskazał Wojewoda - jest parkingiem ogólnodostępnym, ogrodzonym i służącym działalności komercyjnej (jest objęty umową dzierżawy). Nie jest on zatem parkingiem funkcjonalnie powiązanym z osiedlem. Bezsporne jest zarazem, że osiedla mieszkaniowe określane jako "[...] - [...]" w L. zostały wybudowane zgodnie z koncepcją programowo-przestrzenną z 1986 r., która to koncepcja przewidywała na tym terenie jedynie budowę opisanego zespołu szkół zawodowych wraz z terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru. Nie można również uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na spornej działce (w części) - terenu zielonego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgromadzone dokumenty archiwalne nie dają podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że celem wywłaszczenia tej części spornej działki było urządzenie parku zieleni, odrębnego od osiedla mieszkaniowego. Wprawdzie z Miejscowego Planu Szczegółowego L. - [...] z 1976 r. wynika, że sporna działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową) - D41 UO, a w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) - D 34 PZ, to jednocześnie w późniejszej koncepcji programowo - przestrzennej osiedla "[...] - P." z 1986 r., a więc sporządzonej tuż przed wywłaszczeniem spornej nieruchomości w 1987 r., przyjęto, że działka ta ma być przeznaczona pod Zespół Szkół Gastronomicznych wraz z otaczającym go terenem zielonym. Dokumenty archiwalne nie dają natomiast podstaw do przyjęcia, że sporna działka miała być przeznaczona jako miejskie tereny zielone, odrębne od urządzeń osiedla. Z akt wynika przy tym, że część działki, na której urządzono zieleń (co rozpoczęto dopiero po 2008 r.) nie jest obecnie częścią osiedla "[...] - [...]", gdyż grunt ten wchodzi do zasobu gruntów gminy - nie podlega zarządzaniu przez organy spółdzielni na rzecz wspólnoty mieszkańców osiedla, a więc nie jest częścią integralną tego osiedla mieszkaniowego, którego realizacja była celem wywłaszczenia. Z tego względu nie ma znaczenia zarzut skargi, że "w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sprawy zieleni gminnej należą do zadań własnych gminy w szczególności, gdy dotyczy to terenów wykorzystywanych przez społeczność lokalną". Nie budzi przy tym wątpliwości, że podjęcie po roku 2008 r., a zatem 20 lat od nabycia opisanej nieruchomości, na części tej nieruchomości działań zmierzających do uporządkowania terenu i dokonania postaci nasadzeń roślin, nie można uznać za realizację na tej części działki celu nabycia. Działania te podjęto bowiem po 2004 r., a więc już po wejściu w życie zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wprowadzających 7-letni termin na rozpoczęcie i 10-letni termin na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Skoro nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, nie jest dopuszczalnym uznanie, jak tego chce strona skarżąca, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. Nieuzasadnione były również pozostałe zarzuty skargi, albowiem organy obu instancji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, dochowując w tym zakresie wymogów zawartych w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.