II SA/Lu 389/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy N. w przedmiocie odmowy przyznania stronie usług opiekuńczych – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż podziela stanowisko organu I instancji, że przyznanie odwołującemu "zwykłych" usług opiekuńczych jest niecelowe i zbędne, gdyż decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Kierownik OPS w N. przyznał Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi na okres od 14 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 3013 r. w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W przypadku skarżącego tylko opiekunka ze specjalistycznym przygotowaniem i odpowiednią praktyką, jak to przewiduje rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, może świadczyć usługi i winny to być specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Podkreślono przy tym, iż do zakresu obowiązków opiekunki świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze należy także pomoc w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych, w szczególności takich jak samoobsługa, zwłaszcza wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych, w tym umiejętność prowadzenia domu. W uzasadnieniu decyzji podniesiono także, że odwołujący nie współpracuje z pracownikami socjalnymi poprzez niewpuszczanie ich do domu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nieudzielanie informacji o swojej aktualnej sytuacji bytowej. Jednak jego częsta obecność w Urzędzie Gminy w N., w Ośrodku Pomocy Społecznej i w miejscowości N. stwarza pracownikom możliwość widywania odwołującego w środowisku. Na tej podstawie organ uznał go za zdolnego do samoobsługi. Ustalając stan faktyczny organ podniósł, iż posłużył się posiadaną wiedzą oraz zgromadzoną dokumentacją, z której wynika, że odwołujący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. W tym samym domu mieszka jego żona, z którą pozostaje w separacji. Z. W. zajmuje pokój i kuchnię. Wspólnie użytkowane są przedpokój i łazienka. Odwołujący korzysta z kuchni węglowej. Mieszkanie jest wyposażone w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Źródłem utrzymania strony jest aktualnie emerytura w wysokośći 852,88 zł brutto (dochód z listopada 2012 r.), co stanowi 735, 12 zł netto miesięcznie. Z uwagi na zajęcie komornicze emerytura jest wypłacana w wysokości 521,90 zł miesięcznie. Organ stwierdził, że odwołujący jest osobą sprawną fizycznie, porusza się sam po miejscowości N., jeździ rowerem, samochodem, sam załatwia i prowadzi swoje i żony sprawy w OPS w N., w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. i w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie, utrzymuje kontakty z żoną i innymi osobami, samodzielnie robi zakupy i chodzi do ośrodka zdrowia. Odwołujący nie pozostaje bez pomocy, gdyż decyzją z dnia [...] października 2012 r. otrzymał specjalny zasiłek celowy w kwocie 300 zł na zakup opału. Z. W. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2002 r., na podstawie którego został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w związku z chorobą psychiczną. Z treści orzeczenia wynika, że wobec odwołującego wskazana jest częściowa opieka osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stosownie do powyższego orzeczenia o niepełnosprawności Z. W. przyznawane są odrębnymi decyzjami specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Z. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie nie sprecyzowaną co do wniosków, zarzucając zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji naruszenie prawa, a pracownikom organów rozpatrujących sprawę – brak profesjonalizmu. Zdaniem skarżącego to jego oczekiwanie decyduje o formie świadczeń, jakie powinny być mu przyznane. Zarzucił też organom niewłaściwą interpretację jego wniosku z dnia 2 grudnia 2012 r., w którym zwracał się o przyznanie mu świadczenia na opłacenie pomocy osoby drugiej wykonującej czynności palenia i obsługi kotła c.o. (KWD) w lokalu [...] (żony). Zwracał się wyłącznie o świadczenie pieniężne (zasiłek) by opłacać osobę pomagającą żonie w obsłudze kotła c.o. w jej lokalu [...] (podział - jak zaznaczył skarżący - w toku), za ilość ciepła, jaka "leci" do jego połowy budynku (lokal [...]). Skarżący zarzucił nadto organom "nowelizację rozporządzenia z 22.09.2005 r. (Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych – przyp. autora uzasadnienia) poprzez skracanie "do absurdu" § 2 pkt 1a rozporządzenia i zmianę wyrazów, jak "wspieranie" na "pomoc" w formie asystowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że wbrew zarzutowi skarżącego decyzja ta ma oparcie w przepisach prawa, w szczególności w unormowaniu art. 50 ust. 1-4 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji uwzględnił punkty 6 i 7 orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego z dnia [...] czerwca 2002 r. przyznając mu decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi od dnia 14 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych). Z tych względów Kolegium podzieliło rozstrzygnięcie i uzasadnienie organu I instancji o odmowie przyznania Z. W. "zwykłych" usług opiekuńczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. We wniosku z dnia 2 grudnia 2012 r,, który wpłynął do Urzędu Gminy N. dnia 3 grudnia 2012 r. (k.5 akt adm. I inst.) Z. W. istotnie zwrócił się o przyznanie mu "świadczenia na opłacenie pomocy (usługi opiekuńcze) osoby drugiej wykonującej czynności palenia i obsługi kotła c.o. (KWD) znajdującego się w lokalu [...] (żony)". Tak sformułowane żądanie wskazuje , że stronie chodzi o przyznanie świadczenia pieniężnego. Podanie w nawiasie słowa "usługi opiekuńcze" miało, (jak się wydaje) sprecyzować, że chodzi o opłacenie pomocy osoby wykonującej czynności palenia i obsługi kotła c.o. w ramach usług opiekuńczych. Zamiast tego spowodowało przyjęcie przez organy, że skarżący domaga się przyznania usług opiekuńczych. Zdaniem Sądu przytoczone wyżej brzmienie wniosku strony z dnia 2 grudnia 2012 r. nie uzasadniało takiej jego interpretacji. Jeżeli zaś użycie w pierwszym zdaniu wniosku słów "usługi opiekuńcze" wywołało wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania strony, organ winien te wątpliwości wyjaśnić. Wymagania formalne co do treści żądania strony określa art. 63 § 2 i 3 k.p.a. przyjmując w tym zakresie zasadę ograniczonego formalizmu. W myśl powołanego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz podpis. Przepisy szczególne mogą wprowadzać jeszcze inne wymagania co do treści. Art. 63 § 2 i 3 k.p.a. wyznacza minimum wymagań formalnych, od spełnienia których uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej tej czynności strony. Jest to bowiem minimum wymagań, bez których nie można by ustalić zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w danej sprawie, a mianowicie podmiotu, który żąda autorytatywnego określenia uprawnienia (obowiązku) w danym zakresie. Bez wskazania osoby, od której pochodzi, jej adresu i podpisu, nie można dokonać indywidualizacji osoby, która złożyła żądanie. Podpis wskazuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Dlatego też art. 63 § 3 k.p.a. zawiera szczegółową regulację co do wymogów podpisu podania. Wymagania co do wskazania żądania (co jest istotne w niniejszej sprawie) wyznacza przedmiot postępowania. Brak ten, gdy nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, np. żądania przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na żądanie przyznania usług opiekuńczych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1990 r. I SA 367/90 (ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47): "Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Podobnie w wyroku z 17 września 1992 r., III SA 949/92 (niepubl.) NSA stwierdził, że "o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma." Z kolei w wyroku NSA z 2 marca 1987 r., III SA 92/87 (PiŻ 1987, Nr 36, s.15; GAP 1988, Nr 11, s.44) stwierdzono, że "Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy ocenić na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma." W myśl 64 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy podanie zawiera inne wady niż brak adresu osoby wnoszącej podanie, pozostawienie podania bez rozpoznania jest dopuszczalne tylko i wyłącznie wówczas, gdy wnoszący podanie nie zadośćuczynił prawidłowemu wezwaniu organu do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien byż przy tym interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. W wyroku NSA z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85 (niepubl.) przyjęto, że "Artykuł 64 § 2 k.p.a. upoważnia jedynie właściwy organ administracji państwowej do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto w wyznaczonym terminie. Niewykonanie żądania opartego na art. 64 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty może nastąpić po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego przez przyznanie stronie praw lub ustalenie obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego." Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jeśli nawet sformułowanie przez Z. W. o żądania w podaniu z dnia 2 grudnia 2012 r. wywołało wątpliwości organu co do rodzaju świadczenia, o jakie on wnioskuje, to obowiązkiem organu było zwrócenie się do strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie żądania. Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało niewłaściwe odczytanie treści żądania skarżącego. Należy wskazać, że zarówno w treści skargi sam skarżący, jak też na rozprawie sądowej w dniu 5 grudnia 2013 r. jego pełnomocnik jednoznacznie oświadczyli, że treścią żądania strony zawartego w piśmie z dnia 2 grudnia 2012 r. było przyznania mu stosownego świadczenia pieniężnego a nie usług opiekuńczych. Do tego zarzutu organ odwoławczy nie odniósł się w odpowiedzi na skargę. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak też decyzji organu I instancji w oparciu o przepisy art. 145 §1 pkt 1 lit.c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wobec wskazanych przyczyn uchylenia wydanych w sprawie decyzji zbędne było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, w szczególności co do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji I instancji mając na względzie powyższe uwagi ustali właściwą treść żądania strony i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego rozstrzygnie o tym żądaniu. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje uzasadnienie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).