II SA/Lu 39/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. Cz. i P. Cz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego na rzecz A. Cz. i P. Cz. Kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. C. i A. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], nakazującej usunięcie w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. stwierdzonych nieprawidłowości technicznych w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym w K. G. nr [...] poprzez wykonanie określonych robót budowlanych – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał P. C. i A. C. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, zlokalizowanego w K. G. nr [...] poprzez: - odkopanie ścian fundamentowych budynku, odcinkami długości nie przekraczającej 200 m; - rozebranie ścian fundamentowych i przemurowanie z istniejącego materiału (pustaki betonowe) na zaprawie cementowej z dodatkiem środków wodnouszczelniających z posadowieniem fundamentów na poziomie 110 cm od poziomu gruntu (możliwość zastosowania nowoczesnej metody naklejenia na całą powierzchnię muru fundamentowego siatki z włókna węglowego na zaprawach specjalnych cienkowarstwowych, polimerowo-cementowych); - wykonanie izolacji pionowej ścian fundamentowych oraz poziomej pod podwaliną drewnianą; - wykonanie opaski wokół budynku. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu w związku z przeglądem budynków uszkodzonych przez powódź w maju 2010 r. Dokonany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w dniu 8 lipca 2010 r. przegląd przedmiotowego budynku mieszkalnego wykazał konieczność opracowania, z uwagi na niekorzystnie warunki gruntowo-wodne oraz stwierdzony zły stan techniczny, podmurówki fundamentowej, która utraciła właściwości wiążące i parametry wytrzymałościowe, ekspertyzy technicznej budowlanej. W związku z powstałymi uzasadnionymi wątpliwościami, czy dalsza eksploatacja budynku nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa użytkowania obiektu, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na P. C. i A. C. obowiązek opracowania, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r., ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, pod kątem ustalenia jego przydatności do dalszej eksploatacji wraz z opinią określającą zakres niezbędnych prac remontowych w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Wobec przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w dniu 24 września 2010 r. wymaganej wyżej wymienionym postanowieniem ekspertyzy technicznej budynku, opracowanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, która to ekspertyza wykazała pęknięcia ścian piwnic wynikłe z wady wykonawstwa budowlanego, to jest zbyt słabej zaprawy wapienno-cementowej użytej do murowania ścian fundamentowych, a wielokrotne zalewanie ścian piwnic spowodowało rozmiękczenie i wymycie powierzchniowe zaprawy remontowo-wapiennej murów fundamentowych budynku wykonanych z pustaków betonowych. Przełożona ekspertyza wykazała brak pęknięć ścian naziemia, szczególnie płyt gipsowo-kartonowych, zamocowanych od wewnątrz na wszystkich ścianach i stropach przedmiotowego budynku, co wskazuje, iż remontu budynku dokonano na ustabilizowanym konstrukcyjnie budynku, zaś występujące przełamanie linii wierzchu ścian fundamentowych powstało wcześniej niż ostatni remont. Autor ekspertyzy technicznej stwierdził, iż stan obecny budynku nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi oraz określił niezbędny zakres robót budowlanych, mających na celu zapewnienie bezpiecznego użytkowania budynku mieszkalnego. Nakaz wykonania wskazanych w ekspertyzie robót prawidłowo – w ocenie organu odwoławczego – nałożył organ pierwszej instancji na właścicieli budynku. Materialnoprawną podstawę takiej decyzji stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 66 ust. 1 tej ustawy uprawnia i zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydawania nakazów mających na celu zapewnienie utrzymania w należytym stanie technicznym obiektów budowlanych. Właściwe rzeczowo i miejscowo organy nadzoru budowlanego stwierdzając, że obiekt jest w złym stanie technicznym zobowiązane są do wydania odpowiedniej decyzji bez względu na to, czy stan ten jest spowodowany powodzią, przesiąkaniem wód zza wału ochronnego, czy też wynika z innych przyczyn. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli P. C. i A. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucili w skardze, że postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r. zobowiązani zostali do opracowania i przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku. Zaskarżona decyzja bazuje jedynie na ekspertyzie technicznej opracowanej na zlecenie Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego, która jest nieobiektywna i odbiega zasadniczo od stanu faktycznego. Pomija ona istnienie pęknięć ścian wewnętrznych i glazury w budynku, a stwierdza wyłącznie uszkodzenie fundamentów. Nie do przyjęcia są także stwierdzenia decyzji, że obecne nieprawidłowości w stanie technicznym budynku są efektem źle przeprowadzonego przed laty remontu, a nie mają żadnego związku z powodzią zaistniałą w 2010 r. Posesja, na której stoi budynek nie została zalana w czasie powodzi w 1997 r., a w 2001 r. czas zalania trwał 3 dni i nie spowodowało to istotnych zmian w fundamentach i murach. W 2010 r. powódź w K. G. zaistniała aż czterokrotnie (maj, czerwiec, lipiec i wrzesień), a czas zalania budynku, który stoi 30 metrów od wału trwała aż 5 miesięcy, co nie mogło pozostać bez wpływu na stan techniczny budynku wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji. Na rozprawie strona skarżąca dodatkowo podniosła, że nie była powiadomiona o terminie oględzin budynku, a autor ekspertyzy dokonywał tych oględzin, kiedy piwnice zalane były wodą, a fundamenty nie były odsłaniane. O treści tej ekspertyzy strona dowiedziała się dopiero z decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przede wszystkim podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w przepisach działu I rozdziału 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 § 1 i art. 7 tejże ustawy. Przepis art. 10 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, umożliwić im wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu musi być przestrzegana bez względu na to, czy postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek strony, czy organ prowadził je z urzędu. Odstąpienie o tej zasady dopuszczalne jest tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa), ale wówczas organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 kpa). W rozpatrywanej sprawie ani decyzja zaskarżona, ani też utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie powołały się na zaistnienie sytuacji objętej regulacją art. 10 § 2 i 3 kpa, a opierając swe rozstrzygnięcia wprost i wyłącznie na ekspertyzie technicznej podzieliły wyrażone w niej stanowisko, iż obecny stan budynku mieszkalnego skarżących nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu oznacza dla organu administracji prowadzącego postępowanie obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowania jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie niniejszej, skarżącym nie umożliwiono czynnego udziału w postępowaniu, jak również nie zapewniono im możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Dokonując oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego skarżących, a następnie nakładając na nich w decyzji określone obowiązki mające na celu doprowadzenie tego obiektu do należytego, to jest zgodnego z wymogami techniczno-budowlanymi, stanu, organy obu instancji orzekające w sprawie ograniczyły się do ustaleń i zaleceń ekspertyzy technicznej opracowanej przez uprawnionego rzeczoznawcę. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, kiedy biegły dokonywał oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego, a także, czy skarżący byli o takich oględzinach powiadomieni i czy brali w nich udział. W aktach nie znajduje się także potwierdzenie zawiadomienia skarżących o sporządzonej ekspertyzie i możliwości zapoznania się z jej treścią przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Skarżący nie mieli zatem możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu opinii biegłego zadawania pytań biegłemu i składania wyjaśnień ani zgłoszenia uwag do opinii, zgodnie z art. 79 § 2 kpa. Takie naruszenie praw strony nie pozostało bez wpływu na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia, przez co organy naruszyły również wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jakkolwiek skarżący nie kwestionują okoliczności, iż budynek mieszkalny obecnie pozostaje w nienależytym stanie technicznym i wymaga remontu, to kwestionują oni przyczyny, z których nienależyty stan techniczny wynika oraz zakres robót budowlanych niezbędny do doprowadzenia budynku do należytego stanu technicznego. Zaskarżona decyzja nie odniosła się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu, co do nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz kwestionowania treści ekspertyzy technicznej. Podkreślić należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zauważył i podniósł nałożenie na skarżących A. C. i P. C. postanowieniem z dnia [...], nr [...], obowiązku opracowania w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego. Następnie stwierdził – wbrew stanowi faktycznemu – że "wobec przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wymaganej w/w postanowieniem ekspertyzy (...) organ nałożył określone obowiązki". Uszło zupełnie uwadze organu odwoławczego, że skarżący nie przedłożyli ekspertyzy, o której była mowa w postanowieniu z dnia 4 sierpnia 2010 r. i nie upłynął jeszcze zakreślony przez organ termin do jej przedstawienia. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w oparciu o ekspertyzę opracowana na dzień 14 września 2010 r. na zlecenie Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego. Opierając swe rozstrzygnięcie wyłącznie na treści wskazanej wyżej ekspertyzy, organy powinny ten dowód z opinii biegowego, zgodnie z wymogiem art. 77 § 1 kpa poddać ocenie, jak każdy inny dowód, czego nie uczyniły albowiem samo powołanie się przez organ na fakt, że ekspertyzę opracowała osoba posiadająca wymagane kwalifikacje i uprawnienia nie może być utożsamiane z dokonaniem oceny dowodu. Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że koniecznym jest w sprawie, dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia, przeprowadzenie w znacznym zakresie postępowania wyjaśniającego z zapewnieniem w tym postępowaniu czynnego udziału stronom. Z tych względów, sąd na podstawie art. 14 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez tę decyzję w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy.