II SA/Lu 39/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz S. W.; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz S. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta K. ustalił odszkodowanie na rzecz: 1) Spółdzielni Mieszkaniowej C. w K. w wysokości 737,28 zł, 2) S. W. w wysokości 17,47 zł, 3) D. S.-N. w wysokości 10,67 zł, 4) G. N. w wysokości 10,67 zł, 5) M. D. w wysokości 6,96 zł za przysługujący im odpowiedni udział w gruncie stanowiącym działkę nr ewid. ... o powierzchni 7 m², położoną w K.. Przedmiotowy grunt Powiat K. nabył z mocy prawa w oparciu o decyzję Starosty K. z dnia ... maja 2010 r. znak: ... zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie układu komunikacyjnego miasta K. w ciągu ulic: K., S., M., P., O., S., R. Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) wysokość odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wysokość odszkodowania za przejęty z mocy prawa grunt został ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 16 czerwca 2011 r. Do wyceny tej rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, przeprowadzając w tym zakresie analizę rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne w okresie od czerwca 2009 r. do czerwca 2011 r. i stwierdził brak transakcji sprzedaży takich nieruchomości na rynku lokalnym. Wobec powyższego uwzględnił rynek regionalny obejmujący miasta powiatowe województwa lubelskiego: Z., T., B.. W wyniku analizy tego rynku utworzono zbiór nieruchomości podobnych, stanowiących podstawę wycen na podstawie której ustalono wartość rynkową działki nr ewid. 973/4 na kwotę 790,00 zł. Dalej organ wskazał, że w sprawie sposobu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości miał zastosowanie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który z dniem 26 sierpnia 2011 r. uległ zmianie, jednakże w trakcie postępowania ustalono, że pomimo zmiany przepisów operat szacunkowy sporządzony w dniu 15 czerwca 2011 r. nadal może być wykorzystany w prowadzonym postępowaniu. Rzeczoznawca wydał do operatu szacunkowego oświadczenie o jego aktualności. W odpowiedzi na podnoszone przez S. W. w toku postępowania zastrzeżenia dotyczące błędów występujących w treści operatu szacunkowego organ wskazał, iż błędy te zostały przez rzeczoznawcę sprostowane, a pozostałe podnoszone kwestie pozostają poza właściwością organu. Od takiej treści rozstrzygnięcia odwołanie wniosła tylko S. W. wskazując na wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego, który zawiera liczne błędy. Podniosła, że jako współwłaścicielka posiadająca odrębną własność w gruncie ma prawo domagać się sporządzenia prawidłowego operatu. Dodała, że przedmiotowa nieruchomość nie ma uporządkowanego stanu prawnego, a zatem do czasu zmiany tego stanu nie powinno być prowadzone postępowanie w przedmiocie wypłaty należnego odszkodowania. Znaczną część uzasadnienia odwołania poświęciła wykazaniu nieprawidłowości związanych z błędami zawartymi w księgach wieczystych, ustanawianiem na rzecz członków spółdzielni mieszkaniowej prawa odrębnej własności lokali oraz działalnością prezesa spółdzielni mieszkaniowej. Tej treści odwołania Wojewoda nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił okoliczności faktyczne, w jakich zapadła zaskarżona decyzja oraz zasadniczą treść tego orzeczenia. Następnie zreferował zarzuty podniesione w odwołaniu oraz zacytował treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia. W szczególności zacytował przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konkludując, iż wartość przedmiotowej działki ustalona została w sposób prawidłowy, albowiem dokonana wycena nie budzi jego zastrzeżeń. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących sprostowania błędów w operacie szacunkowym organ wskazał, iż kwestie te zostały omówione podczas rozprawy administracyjnej, a następnie rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat majątkowy i usunął wskazane przez odwołującą błędy pisarskie. W aktach znajdują się pisma kierowane do strony, z których wynika, że organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy udzielał odpowiedzi na wszystkie złożone pisma. Natomiast podnoszone kwestie związane z przekształcaniem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w odrębną własność nie stanowią przedmiotu rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Opisaną decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. W., powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu, a dotyczącą sporządzonego z błędami operatu szacunkowego. Według skarżącej mimo wielokrotnego podnoszenia tej kwestii organ tego nie dokonał. Dodatkowo podniosła, iż nie rozumie jak nieruchomość lub jej część objęta decyzją o zezwoleniu na przebudowę układu komunikacyjnego stały się z mocy prawa własnością Powiatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniósł, iż ani z treści odwołania, jak i skargi nie wynika by skarżąca była niezadowolona z wysokości ustalonego odszkodowania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Jak bowiem stanowi art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozważania w sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż decyzją Starosty K. z dnia 25 kwietnia 2012 r. przyznano odszkodowanie za nabyty z mocy prawa przez Powiat K. grunt nie tylko skarżącej, lecz również innym podmiotom, a to z uwagi na istniejące po ich stronie prawo współwłasności przedmiotowej działki. Jak bowiem stanowi art. 195 kodeksu cywilnego własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Na gruncie przepisów postępowania administracyjnego oznacza to, że decyzja ta zawiera w istocie kilka odrębnych rozstrzygnięć, skierowanych do wskazanych podmiotów i podlegających odrębnemu zaskarżeniu przez każdego z nich. Jak bowiem stanowi art. 198 kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli, a tym samym również prawem związanym z posiadaną współwłasnością, co dotyczy również roszczenia o odszkodowanie z tytułu pozbawienia go udziału w prawie własności. Co istotne, decyzja ta została zaskarżona jedynie przez S. W., co oznacza, że wobec braku wniesienia odwołania przez pozostałych adresatów decyzji, w stosunku do nich jest ostateczna i obowiązuje w porządku prawnym. Dlatego też nie stanowią przedmiotu kontroli rozstrzygnięcia odnoszące się do osób, które nie wniosły odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, mimo, iż zarówno ich prawa, jak i prawa skarżącej zostały ustalone w toku jednego postępowania i na podstawie tych samych dowodów. O prawach tych nie rozstrzygał również organ odwoławczy, nie może on bowiem orzekać ponad zakres odwołania. Podsumowując przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca na rzecz S. W. wysokość odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji Starosty K. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się z mocy prawa własnością Powiatu K., co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm. - zwanej dalej specustawą drogową). Pokrótce odnośnie zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż wyrażenie "nabycie nieruchomości z mocy prawa" oznacza, iż do skuteczności tej czynności nie jest wymagane podjęcie dodatkowych czynności, w tym uzyskanie zgody dotychczasowego właściciela i zawarcia z nim umowy cywilnoprawnej przenoszącej przysługujące mu do gruntu prawo własności. Co więcej przejęcie z mocy prawa oznacza, że nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji, lecz skutek towarzyszący ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Ten władczy sposób odjęcia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego dotyczy w praktyce nabywania nieruchomości z przeznaczeniem na cel publiczny, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślenia jednak wymaga, iż decyzja Starosty K. z dnia ... maja 2010 r. dotycząca udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej nie może podlegać w niniejszym postępowaniu kontroli Sądu. Jak wynika z akt sprawy jest ona ostateczna i jako taka korzysta z domniemania zgodności z prawem. Zarzuty skarżącej dotyczące tej decyzji pozostawały zatem całkowicie poza oceną Sądu. Również poza kognicją Sądu pozostają kwestie związane z numeracją oraz treścią księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki. W tym zakresie właściwy jest wyłącznie sąd powszechny, czego skarżąca ma świadomość. Wracając na grunt przepisów dotyczących sposobu ustalania odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę dróg publicznych wskazać należy, iż zgodnie z art. 12 ust. 4f tej specustawy za nieruchomość, która w związku z wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Skarbu Państwa bądź odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jej dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 specustawy. Przepis art. 18 specustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania za opisane nieruchomości, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 2-4 u.g.n.). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.). Szczegółowe zaś zasady wyceny nieruchomości, w tym przeznaczonych pod drogi publiczne, uregulowane zostały rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2007 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Słusznie przy tym zauważyły organy, że rozporządzenie to uległo zmianie w wyniku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985 ) ze skutkiem od dnia 26 sierpnia 2011 r. Bezspornym przy tym jest, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie wskazanej nowelizacji, co wobec braku przepisów przejściowych oznacza, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia w zmienionym brzmieniu. Już zatem sama powyższa konkluzja dyskwalifikuje, co do zasady sporządzony w sprawie operat szacunkowy, który został opracowany z zastosowaniem przepisów w brzmieniu przed nowelizacją. Wytknięcia również wymaga, że operat stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania został sporządzony w dniu 15 czerwca 2011 r., a zatem nie tylko przed wskazaną nowelizacją, ale również przed wszczęciem postępowania, co jest niedopuszczalne. Zasada oficjalności wymaga bowiem, żeby organ podejmował wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy w toku postępowania, tj. po jego wszczęciu. Jednakże istotniejsza, bo mająca bezpośredni wpływ na wynik postępowania jest merytoryczna ocena tego operatu, która prowadzi do wniosku, iż został on sporządzony z naruszeniem przepisów prawa. Tym samym całkowicie bezpodstawna jest przyjęta przez organy konkluzja, że pomimo zmiany przepisów operat szacunkowy sporządzony w sprawie może być wykorzystany w prowadzonym postępowaniu. Zważyć jednak należy, że samo sporządzenie operatu szacunkowego na podstawie niewłaściwej normy prawnej, nie daje podstaw do uchylenia decyzji wydanej na jego podstawie decyzji, jeżeli w końcowym efekcie dokonana wycena zgodna jest z właściwą podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie jednak tego typu sytuacja nie miała miejsca. Przepisem szczególnym, który kompleksowo reguluje kwestie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne jest § 36 ww. rozporządzenia. Po wskazanej nowelizacji, tj. od 26 sierpnia 2011 r. przepis ust. 1 § 36 rozrządzenia przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (tj. zgodnie z ust. 5 § 36 decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń tej decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Dla należytego wyjaśnienia popełnionego przez organy błędu zasadnym jednak jest przywołanie treści § 36 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją. I tak zgodnie z ust. 1 tego przepisu, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Taki też sposób szacowania przedmiotowej nieruchomości przyjął rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie. Mając na uwadze wskazane ramy prawne, nie może budzić wątpliwości, że prawidłowo dokonana wycena gruntu w niniejszej sprawie powinna sprowadzać się do przyjęcia zasady, iż przejęta nieruchomość powinna być szacowana wg jej przeznaczenia określonego na podstawie art. 154 u.g.n., a nie wg wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, co uczyniono w sprawie. Zgodnie z tym przepisem przeznaczenie nieruchomości określa się na podstawie przepisów planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.). W niniejszej sprawie z jej akt wynika, że teren na którym położona jest wyceniana nieruchomość (dz. nr ewid. ...) nie jest aktualnie objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest natomiast objęty ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. (uchwała nr ... Rady Miasta K. z dnia ... kwietnia 1998 r.) przewidującego dla niego przeznaczenie pod zabudowę usługową wymagającą koncentracji - centrum wielofunkcyjne. Jest zatem oczywiste, że przedmiotowa działka powinna być wyceniana jako grunt o przeznaczeniu wskazanym w studium, a nie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ubocznie wskazać należy, że taki sposób wyceny dopuszczalny jest w sytuacji, gdy - na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej – nieruchomość przeznaczona jest (w planie miejscowym) pod inwestycję drogową (por. § 36 ust. 4 rozporządzenia). W świetle poczynionych wywodów oczywistym zatem jest, że sporządzony operat szacunkowy nie odpowiada treści ust. 1 § 36 rozporządzenia. Tym samym całkowicie nieuprawnione było stanowisko organów stwierdzające, iż zmiana przepisów rozporządzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miała wpływu na prawidłowość operatu. Błąd ten spowodował bowiem ewidentną zmianę uwarunkowań określenia wartości nieruchomości w celu ustalenia jej wartości rynkowej skoro do analizy i porównania przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu drogowym zamiast o takim przeznaczeniu jakie posiada nieruchomość skarżącej przed przejęciem określoną w studium. W konsekwencji wykazana nieprawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nieruchomości skarżącej stanowi, że nie mógł on stanowić dowodu w sprawie i w konsekwencji podstawy do ustalenia odszkodowania dla skarżącej z tego tytułu. Wobec powyższego i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz S. W. Ponadto wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 p.p.s.a. oraz zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej w oparciu o art. 200 p.p.s.a., do których zaliczono wpis sądowy (100 zł). Rozpoznając sprawę ponownie organy administracyjne rozstrzygną sprawę mając na uwadze zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku ocenę prawną.