II SA/Lu 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta z dnia [...] r. nr [...] w części uchylającej decyzję nr [...] z dnia [...] r. Komendanta w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; II. w pozostałej części skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] października 2017r. w przedmiocie uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2010r. w sprawie przyznania P. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnięcia funkcjonariuszowi uprawnień do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem wydania decyzji. W uzasadnieniu decyzji podano, że Pan P. K. jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej od dnia 27 lutego 2010 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydaną przez Komendanta Powiatowego Policji w R. P. K. został przyznany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, przysługujący policjantowi posiadającemu członków rodziny. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W świetle art. 88 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 89 ustawy o Policji - członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek; dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak, niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Na podstawie art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji - lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia tj.: dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Z kolei przepis § 3 w/w rozporządzenia określa, iż norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zdaniem Komendanta równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem zastępczym w przypadku nie zrealizowania ustawowego prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. W sytuacji rozpatrywania uprawnień funkcjonariusza do przedmiotowego równoważnika należy w pierwszej kolejności ocenić przesłanki uprawniające do uzyskania lokalu mieszkalnego. Organ zobowiązany jest do ustalenia, czy funkcjonariusz wraz z rodziną ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe tj.: czy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada lokal mieszkalny (dom) zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia. Na podstawie wskazanego wyżej art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji - lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. W myśl art. 336 kodeksu - cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż P. K. wraz z żona i córką zajmują część domu jednorodzinnego, którego właścicielem jest jego teść, do wyłącznego korzystania, zatem potrzeby mieszkaniowe jego rodziny są zaspokojone. W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego lub części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Funkcjonariusz posiada uprawnienia do 3 norm zaludnienia (uwzględniając 1 normę przysługującą funkcjonariuszowi oraz 2 normy przysługujące dla członków rodziny: po 1 dla żony i dla córki), zatem do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 21 m2 do 30 m2. Część zajmowanego domu jednorodzinnego składa się z 2 pokoi o łącznej powierzchni mieszkalnej - 27,7 m2, co jest zgodne z przysługującymi funkcjonariuszowi wraz z rodziną normami zaludnienia. Na dzień wydania decyzji przez Komendanta Powiatowego Policji w R. P. K. nie spełnia zatem warunków do dalszego otrzymywania w/w świadczenia pieniężnego, a zatem zasadnym było cofnięcie uprawnień przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. K. wskazał na wadliwość rozstrzygnięcia, którym uchylono decyzję z [...] kwietnia 2010r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i jednocześnie cofnięto uprawnienie do przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem wydania tej decyzji tj. z dniem [...] października 2017 r. Zdaniem skarżącego jest tu widoczna sprzeczność, ponieważ w sytuacji uchylenia decyzji z 2010r. wypłacone kwoty z tytułu równoważnika będą stanowić świadczenie nienależne, skoro odpada podstawa jego wypłaty, a jednocześnie cofnięcie uprawnienie następuje dopiero od dnia [...] października 2017 r. Skarżący nie zgodził się także z oceną organów dotyczącą posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Potwierdził, że wraz z rodziną mieszka w pomieszczeniach udostępnionych przez teścia, który jest właścicielem całego domu. Sytuacja taka nie sprawia jednak, że jest posiadaczem lokalu mieszkalnego czy domu. Przez najbliższą rodzinę należy bowiem uważać, zgodnie z art. 89 ustawy o Policji małżonka, dzieci pozostające na moim utrzymaniu oraz rodziców policjanta i jego małżonka będących na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. W ocenie skarżącego błędnie utożsamiono definicję posiadania z definicją posiadania samoistnego i zależnego wskazanego w art. 336 kc. Ustawa o Policji w żaden sposób nie kieruje bowiem do definicji posiadania tam zawartej. Z reguły wykładni wynika, że w pierwszym rzędzie winno się szukać rozumienia tego pojęcia w akcie prawnym w którym została umieszczony. Biorąc zaś pod uwagę wydane na podstawę art. 92 § 1 ustawy o Policji rozporządzenie MSWiA dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego to można w nim odnaleźć przypadki uznane za podstawy posiadania lokalu w rozumieniu ustawy o Policji. Zgodnie z treścią § 1 tego rozporządzenia "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają: lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę (dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2), domu jednorodzinnego, domu mieszkalno- pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, tymczasowej kwatery." (Kotowski Wojciech, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: LEX 2012). Skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 1999 r. ( I SA 1011/98 LEX nr 48964), gdzie stwierdzono, że równoważnik przysługuje policjantowi wówczas, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, umowy najmu lokalu, za który płacą czynsz regulowany, spółdzielczego lokalu albo domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny wywodzi zatem prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z treści przepisów rozporządzenia. W ocenie skarżącego przyjęcie sposobu rozumowania organu powoduje wiele problemów wynikających z faktu, że np. nawet jednodniowe przenocowanie w hotelu powoduje, że w tym okresie policjant posiada lokal i z tego powodu nie przysługiwałby mu równoważnik w tym okresie. Odpowiadając na skargę Komendant Policji podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim zgodzić należy się z organami rozpoznającymi sprawę, według których równoważnik za brak lokalu mieszkalnego ma charakter zastępczy wobec określonego w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U z 2017r. poz. 2067 ) prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkaniowego, odpowiadającego przysługującym tym funkcjonariuszom normom zaludnienia. Dobitnie wykazał to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 21 kwietnia 2008r. ( I OPS 3/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) dowodząc, że z określonym we wspomnianym przepisie prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i policjant nie posiada lokalu, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, w szczególności pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nie ulega więc wątpliwości, że na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez policjanta świadczeń pieniężnych ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika z istoty prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, co oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Bliższe przyjrzenie się specyfice prawa policjanta do lokalu mieszkalnego prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Sąd podkreślił jednocześnie, że uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma charakteru bezwzględnego. Jest ono powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta w zakresie posiadania lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi m.in. posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Nie można więc przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej ( wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12, dostępny w CBOSA). Takie jak przedstawione wyżej rozumienie prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostało przyjęte w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Według bowiem przepisu § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że przydzielenie policjantowi mieszkania, w drodze decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji), wyłącza uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym zaś świetle nie może być uznana za trafną argumentacja skargi zmierzająca do wykazania wadliwego rozumienia pojęcia posiadania lokalu mieszkalnego o jakim mowa w art. 95 pkt 2 i 3 ustawy o Policji. Ze wspomnianego przepisu nie wynika, aby posiadanie miało być powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, Istotne jest to, czy posiadanie takiego lokalu lub domu oznacza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Analizowane przepisy nie stanowią o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest właścicielem lub współwłaścicielem lokalu lub domu, ale o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) posiada lokal lub dom, co wyraźnie wskazuje, iż chodzi tu o faktyczne posiadanie domu jako mieszkania, bez względu na to jaki jest tytuł prawny posiadania tego domu (mieszkania). Prowadzi to do wniosku, że posiadanie lokalu lub domu jednorodzinnego (domu mieszkalno-pensjonatowego) przez funkcjonariusza (jego małżonka), w rozumieniu art. 95 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji do wyłączenia prawa do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W wyroku z dnia 18 listopada 2016r. ( I OSK 3112/15, także wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. I OSK 2514/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "posiadania" lokalu (domu), nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro posiadanie jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. Zdaniem sądu w takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jako umowę użyczenia można przy tym kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Do zawarcia takiej umowy zazwyczaj dochodzi w sposób dorozumiany. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej. Stanowisko powyższe znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Sąd przytoczył uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2013 r. ( II PZP 6/12 OSNP 2013/9-10/102, Lex 1281361) w którym stwierdzono, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie). W wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt I K 1/00 (OTK 2001/4/84) Trybunał Konstytucyjny zwrócił natomiast uwagę, że zastępcze formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie stanowią dodatkowego przywileju z racji jedynie posiadania statusu policjanta, a w związku z tym ich uruchomienie nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu do niego. Z tych względów przyjąć należy, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do przedmiotowego równoważnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafności powyższego stanowiska nie podważa regulacja zawarta w § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W § 1 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia prawodawca wskazując przypadki, w których policjantowi nie przysługuje omawiany równoważnik, rzeczywiście nie wymienił sytuacji zajmowania lokalu, (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia. Należy jednak mieć na uwadze, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu określa ustawa o Policji. Uprawnienia funkcjonariusza do takiego świadczenia należy zatem oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie czy zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 92 ust. 2, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony nie do określenia prawa do omawianego równoważnika, lecz jedynie do wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania tego równoważnika. Skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W konsekwencji, jeżeli w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wyklucza posiadanie lokalu, a w pojęciu tym – o czym była już wyżej mowa – mieści się też zajmowanie lokalu na podstawie umowy użyczenia, to nie można podzielić stanowiska, że posiadanie lokalu na podstawie wskazanego tytułu prawnego nie pozbawia policjanta prawa do nabycia czy zachowania prawa do przedmiotowego świadczenia. W sprawie nie jest kwestionowane, ze skarżący wraz z żona i córką zajmuje na podstawie umowy użyczenia lokal mieszkalny w domu mieszkalnym stanowiącym własność teściów. Właściciele mieszkania nie mieszkają w nim. Za korzystanie z lokalu policjant nie uiszcza żadnych opłat na rzecz właścicieli mieszkania. Ponosi jedynie zwykłe koszty utrzymania użyczonego mieszkania. Nie jest także kwestionowane zachowanie normy powierzchniowej przysługującej policjantowi. Według § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz. U z 2013r. poz. 1170 ) norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Z kolei według § 2 pkt.1 lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4. Okoliczności wymienionych w tych przepisach jednak skarżący nie wykazał. Zatem w jego przypadku norma powierzchni mieszkalnej powinna wynosić od 21 m2 do 30 m2. Według złożonego 13 sierpnia 2017r. wniosku o przydział lub zamianę lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym zajmuje dwa pokoje o łącznej powierzchni mieszkalnej - 27,7 m2. Jeżeli zatem lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Trafny jest natomiast zarzut dotyczący uchylenia decyzji z dnia 23 kwietnia 2010r.o przyznaniu ekwiwalentu. Jej uchylenia nie przewidują przepisy ustawy o Policji oraz powołanego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W powołanym już wyroku ( I OSK 3112/15 ) NSA stwierdził, że jeżeli policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio przedmiotowego uprawnienia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili jej wydania(wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95 I OSK 1258/15). Konsekwencją cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika jest natomiast przewidziany w § 7 rozporządzenia w sprawie równoważnika, obowiązek jego zwrotu. Przepis ten stanowi, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych o świadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość, 2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. Warto wskazać, ze w wyroku z dnia 9 listopada 2017r. I OSK 131/16 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jakkolwiek decyzja o zwrocie równoważnika powinna być konsekwencją ostateczności decyzji o cofnięciu uprawnień, nie zawsze musi tak być, bowiem w sprawie może być wydana tylko decyzja o cofnięciu uprawnień do równoważnika, na podstawie § 6 rozporządzenia, czego konsekwencją będzie zaprzestanie jego wypłaty lub może zostać wydana tylko decyzja o zwrocie równoważnika, na podstawie § 7 rozporządzenia. Wynika to z tego, że § 7 jako przesłanki zwrotu równoważnika przewiduje inne, aniżeli wskazane w § 6 powody cofnięcia uprawnienia, a raczej należałoby powiedzieć – dodatkowe. Przesłanki zwrotu równoważnika mówiące o niepoinformowaniu o wystąpieniu zmian w sytuacji mieszkaniowej – § 7 pkt 1 początkowa fraza zdania pokrywa się z przesłanką cofnięcia uprawnienia do równoważnika wobec uzyskania lokalu lub domu mieszkalnego – § 6 pkt 1, 2, 4. W sytuacji gdy wystąpi zbieżność tych przesłanek decyzja o zwrocie równoważnika może być poprzedzona decyzją o cofnięciu uprawnienia do jego otrzymania. W żadnej z tych wersji nie przewiduje się natomiast uchylenia decyzji o przyznaniu równoważnika. Z tych powodów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. a ) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R. w części uchylającej decyzję o przyznaniu równoważnika. W pozostałej części na podstawie art. 151 wspomnianej ustawy skargę należało oddalić.