II SA/Lu 390/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Jerzy Drwal asesor WSA, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu na rzecz [...] rzeczywistej kwoty nadpłaty uiszczonej z tytułu wprowadzania do powietrza zanieczyszczeń oddala skargę II SA/Lu 390/03 U z a s a d n i e n i e Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] r. ([...]), podjętą na podstawie art. 86g ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. nr 49 z 1994 r., poz. 196 ze zm.) na wniosek [...], uwzględniając część wniosku, dotyczącą zwrotu nienależnie uiszczonych opłat z tytułu wprowadzenia do powietrza zanieczyszczeń pochodzących z pojazdów silnikowych w okresie od 1994 do 1997 r., orzekł o zwrocie na rzecz przedsiębiorstwa kwoty w wysokości 81.790,38 zł., stanowiącej rzeczywistą kwotę uiszczonej nadpłaty. Decyzja powyższa podjęta została w wyniku decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] r., ([...]) stwierdzającej nieważność w części decyzji Wojewody, która ustalała opłatę za wprowadzanie do powietrza zanieczyszczeń z silników spalinowych. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż literalne brzmienie wskazanego przepisu ustawy, na które wskazuje interpretacja Biura Orzecznictwa Ministra Środowiska oraz orzecznictwa NSA, przewiduje zwrot kwot wpłaconych bez zwrotu odsetek. [...], odwołało się od powyższej decyzji, wnosząc o zmianę decyzji poprzez orzeczenie o zwrocie nadpłaty wraz z oprocentowaniem w wysokości odsetek na zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. [...] podnosi, iż na gruncie art. 86g ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska mowa jest o odsetkach za zwłokę z powodu nieterminowego regulowania zobowiązań finansowych, w związku z czym odsetki przysługują także w odniesieniu do zwrotu nadpłat. W sprawie nadpłat ponadto mają zastosowanie przepisy art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 1997, nr 137, poz. 926), przewidujące zwrot nadpłaty w okresie 30 dni od dnia stwierdzenia nieważności decyzji wraz z odsetkami od dnia powstania nadpłaty w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę w zaległościach podatkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, iż na gruncie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz. 1085) do m. in. opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, należnych za okres do wejścia w życie art. 272-321 ustawy Prawo ochrony środowiska (tzn. do 1 stycznia 2002 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy działu V ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. nr 49 z 1994 r., poz. 196 ze zm.). Art. 86g ust. 4 powyższej ustawy natomiast reguluje kwestię kwot nadpłaconych, które zostają zaliczone na poczet bieżących, zaległych lub przyszłych opłat, chyba że strona wnosi o ich zwrot. Kolegium przyjęło literalne brzmienie przepisu, wg którego nie ma możliwości zwrotu także oprocentowania nadpłaty. Ponadto, brak wyraźnego odesłania uniemożliwia, w ocenie organu, zastosowanie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, jak to ma miejsce do opłat po dniu 31 grudnia 2001 r. [...] w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając naruszenie art. 86g ust. 2 i ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 29 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (tj. Dz.U. z 1993 r., nr 108, poz. 486 ze zm.). Strona skarżąca powołuje się na te same argumenty, które zostały podniesione w odwołaniu odnośnie do treści art. 86g ust. 2 ustawy. Rozwija natomiast argument zastosowania ustawy o zobowiązaniach podatkowych, która w art. 29 nakłada obowiązek zwrotu nadpłaty podatku wraz odsetkami za zwłokę, m. in. w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość zobowiązania. Trafność tego poglądu potwierdza, zdaniem strony skarżącej, wykładnia celowościowa i systemowa, na gruncie której odsetki mają charakter akcesoryjny i dzielą byt prawny nadpłaty. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, powołując się na argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Argumenty skargi w ocenie sądu administracyjnego dotyczą kilku zagadnień, wprawdzie ze sobą powiązanych, niemniej w pewnym sensie stanowiących samodzielne problemy prawne, podlegające także odrębnym kwalifikacjom. Ocenie prawnej sądu administracyjnego powinny zostać poddane kolejno następujące zagadnienia: (1) podstawa zastosowania przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, (2) interpretacja przepisu art. 86g tej ustawy pod kątem rozważenia, czy powstaje na jego gruncie obowiązek organu administracyjnego określenia takiego wymiaru zwracanej kwoty nadpłaty, aby obejmował on także odsetki od nadpłaty, oraz (3) możliwość oparcia żądania zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami w drodze postępowania administracyjnego na innej niż wymieniona wyżej podstawie prawnej. Rozważenie tych kwestii pozwoli na zasadnicze dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie, czy istnieje podstawa prawna do żądania zwrotu kwoty uiszczonej nadpłaty wraz z odsetkami, oraz, czy ewentualne roszczenie dotyczące tego zwrotu może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Ad. 1. Podstawa zastosowania przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie budzi wątpliwości. Nie kwestionuje jej w istocie także strona skarżąca. Przesądza o tym reguła intertemporalna, zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz. 1085), wskazująca, iż do m. in. opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, należnych za okres do wejścia w życie art. 272-321 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.), tzn. do dnia 1 stycznia 2002 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami tymi są przepisy działu V ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. nr 49 z 1994 r., poz. 196 ze zm.), a wśród nich w szczególności art. 86g tej ustawy. Ad. 2. Rekonstrukcja reguły, z którą strona skarżąca wiąże swoje uprawnienie do żądania zwrotu nienależnie uiszczonych opłat, polega na interpretacji przede wszystkim art. 86g ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Jego ust. 4 brzmi: "Kwoty nadpłacone w wyniku nienależnie uiszczonych opłat (nadpłaty) podlegają z urzędu zaliczeniu na poczet bieżących i zaległych opłat, a w razie braku takich obowiązków – zaliczeniu na poczet przyszłych opłat, chyba, że jednostka organizacyjna zgłosi wniosek o ich zwrot". Przepis ten kreuje dwa wyraźne obowiązki organu administracyjnego – zaliczenia w urzędu nadpłaty na poczet bieżących i zaległych opłat, oraz, w sytuacji, gdy tych nie ma, zaliczeniu nadpłaty na poczet przyszłych opłat. Obowiązki powyższe zostają zniesione w przypadku zgłoszenia przez jednostkę nadpłacającą wniosku o ich zwrot. Przepis powyższy w ocenie sądu nie wskazuje w żadnej jego części na to, czy nadpłaty, zarówno w przypadku zaliczenia w obu wskazanych sytuacjach, jak też w przypadku wystąpienia o ich zwrot, odpowiednio – zalicza się lub zwraca się wraz z odsetkami. Nie ma zatem, na gruncie tego przepisu, podstaw do włączania odsetek do sumy, która ewentualnie podlega zwrotowi jednostce organizacyjnej. Pojęcie odsetek pojawia się w powołanym wyżej przepisie art. 86g w ust. 2 oraz w ust. 3. Ust. 2 określa obowiązek organu takiego obliczenia wysokości świadczenia od jednostki organizacyjnej, które do nie uiszczonej opłaty dolicza odsetki za zwłokę. Przepis ten ponadto określa wysokość tych odsetek, odwołując się do nieterminowego regulowania zobowiązań podatkowych. Ust. 3 natomiast określa przymusowe ściągnięcie nie uiszczonych w terminie przez jednostkę organizacyjną opłat wraz z odsetkami za zwłokę. Strona skarżąca wyprowadza z brzmienia tych przepisów, rozpatrywanego w ich wzajemnym związku, swoje uprawnienie do żądania zwrotu uiszczonych opłat wraz z odsetkami w sytuacji, gdy wystąpiła o zwrot nadpłaty. W ocenie sądu argument powyższy jest nietrafny. Przepis ust. 4 reguluje bowiem inną sytuację niż przepisy ust. 2 i ust. 3 . Na gruncie art. 86g o odsetkach mowa jest jedynie wówczas, gdy idzie o zobowiązania jednostki organizacyjnej (świadczenia pieniężne należne od tej jednostki). Nie ma natomiast o nich mowy wówczas, gdy przedmiotem regulacji (ust. 4) są świadczenia należne tej jednostce. W ust. 4 mowa bowiem jedynie o świadczeniu głównym, bez żadnego odniesienia się do należności pobocznych. Powyższa interpretacja systemowa poszczególnych ustępów art. 86g ustawy, rozróżniająca wskazane wcześniej dwie odrębne sytuacje, znalazła swój wyraz w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. IV SA 546/2001), zasługuje w ocenie składu sądu w pełni na podtrzymanie. Oznacza to w konsekwencji przyjęcie tezy, iż przepis art. 86g ust. 4 w zw. z ust. 2 i ust. 3 nie kreuje uprawnienia jednostki organizacyjnej do żądania, aby organ administracyjny orzekł o zwrocie nadpłaty wraz z odsetkami. W ocenie sądu, przenoszenie uprawnień jednostki organizacyjnej z jednej sytuacji na drugą na gruncie powołanego przepisu nie mogłoby odpowiadać regule precyzyjnego określania zakresu normowania przez dany przepis prawny. W istocie musiałoby prowadzić do wykładni rozszerzającej podmiotowo zakres uprawnienia wyrażony w przepisie przez objęcie nim także podmiotu (jednostki organizacyjnej), który nie tylko takiego uprawnienia na gruncie regulacji normatywnej nie posiada, ale ponadto, który w innej jednostki redakcyjnej tego samego artykułu jest zobowiązany do świadczenia tego, co miałoby stanowić przedmiot nie wyrażonego w przepisie uprawnienia. Ad. 3. Rozważenia wymaga jednak także, czy uprawnienia jednostki organizacyjnej nie da się wyprowadzić z innych przepisów. Strona skarżąca wskazuje w tym kontekście, iż należy odwołać się w tym zakresie do treści art. 29 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (tj. Dz.U. z 1993 r., nr 108, poz. 486 ze zm.). Art. 29 powyższej ustawy odnosi się do zwrotu nadpłaconych i nienależnie uiszczonych podatków. W ust. 1 używa się na określenie tych świadczeń terminu "nadpłata", tożsamego z nazwą występującą w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. Określa się ponadto, iż kwota nadpłaty w przypadku nienależnie uiszczonych podatków podlega z urzędu zaliczeniu na zaległe i bieżące zobowiązania podatkowe lub, także z urzędu, zwrotowi w ciągu 3 miesięcy od dnia powstania nadpłaty. Najbardziej istotny w kontekście argumentów skargi jest fragment ust. 3 tego przepisu, który brzmi: "Jeżeli zwrot nadpłaty nie nastąpił w terminie określonym w ust. 1, nadpłata podlega oprocentowaniu od dnia powstania nadpłaty, w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych (...)". Strona skarżąca w szczególności wskazuje, iż zgłoszenie wniosku o zwrot nadpłaty na gruncie art. 86g ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska powoduje, iż zastosowanie znajduje powołany wyżej przepis ustawy o zobowiązaniach podatkowych, który nakłada na organ obowiązek zwrotu nadpłaty wraz z odpowiednio określonymi odsetkami. Dodatkowo strona skarżąca wskazuje na treść ust. 2 pkt 3 tego przepisu, który odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji. Argumentacja strony skarżącej w istocie zmierza do zastosowania przepisu art. 29 ustawy o zobowiązaniach podatkowych per analogiam legis. Mimo braku takiego wskazania w skardze oraz mimo braku powołania się na kryterium podobieństwa, które w tego rodzaju argumentacji interpretacyjnej sensu largo jest jego istotną częścią, strona skarżąca przyjmuje, że nadpłacone i nienależnie uiszczone podatki oraz nadpłacona i nienależnie uiszczona opłata z tytułu wprowadzenia do powietrza zanieczyszczeń są instytucjami prawnymi na tyle podobnymi, że możliwe jest analogiczne zastosowanie przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych, pomimo braku odwołania się w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska do odpowiedniego stosowania tej pierwszej ustawy. Problematyka zastosowania argumentacji per analogiam legis należy do najbardziej kontrowersyjnych zagadnień rozumowań prawniczych. W szczególności zastosowanie tej argumentacji jest kwestionowane w gałęziach prawa karnego oraz prawa publicznego, które ze swej natury operują normami zobowiązującymi (nakazującymi lub zakazującymi). Nie jest kwestionowane w literaturze przedmiotu, że zastosowanie rozumowania per analogiam legis w tych dziedzinach prawa musi byś szczególnie ostrożne a kryterium podobieństwa – precyzyjnie określone i uzasadnione (por. J. Nowacki: Analogia legis, Warszawa 1966, passim). W ocenie sądu podobieństwo pomiędzy opłatami za wprowadzanie zanieczyszczeń oraz zobowiązaniami podatkowymi nie posiada takiej skali zbliżenia merytorycznego, aby uzasadniało możliwość analogicznego zastosowania przepisów innej ustawy (o zobowiązaniach podatkowych), należącej ponadto do innej gałęzi (podgałęzi) prawa publicznego niż ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, bez zawartego w tej ostatniej ustawie wyraźnego odwołania się do odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy podatkowej. Teza powyższa znajduje swoje uzasadnienie w odniesieniu do każdego typu normy, jaka mogłaby być zrekonstruowana z przepisu zastosowanego per analogiam. Jednakże, nabiera ona szczególnego znaczenia, jeśli idzie o analogiczne skonstruowanie normy o charakterze kompetencyjno-proceduralnym. O takiej bowiem normie należałoby mówić w przypadku wyprowadzenia obowiązku organu administracyjnego do orzekania o zwrocie nadpłaty wraz z odsetkami na drodze postępowania administracyjnego, do czego organ ten nie jest upoważniony na gruncie art. 86g ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. O ile autokontrola przy analogicznym zastosowaniu normy kwalifikującej określony stan faktyczny czy ustalającej konsekwencje tej kwalifikacji mogłaby być w przypadku nawet norm zobowiązujących prawa publicznego rozumiana jako mimo wszystko dopuszczenie pod pewnymi warunkami analogii legis w sytuacji, gdy nie kreuje się nowego zakazu czy nakazu lub też nie rozszerza się ich zakresów, to jednak w przypadku konstruowania normy kompetencyjnej i normy proceduralnej, zwłaszcza w gałęzi prawa publicznego, rygoryzmu takiej autokontroli nie należy i nie można bagatelizować ani ograniczać. W związku z tym nie można przyjąć, że argument odwołujący się do odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych bez wyraźnego określenia takiej możliwości w przepisach ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest argumentem zasługującym na uwzględnienie. Brak podstaw kompetencyjno-proceduralnych do orzekania o zwrocie nadpłaty wraz z odsetkami w drodze postępowania administracyjnego nie oznacza, że roszczenie o taki zwrot nie jest dopuszczalne na żadnej innej podstawie i w żadnej innej drodze. Powołane wcześniej orzeczenie NSA (IV SA 546/2001) określa to w sposób jednoznaczny. "Roszczenie o odsetki od sumy pieniężnej należy do kategorii spraw cywilnych uregulowanych między innymi w przepisach art. 359 i art. 481 kc. Stosownie do art. 2 § 3 kpc nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Takimi przepisami są niewątpliwie postanowienia zawarte w art. 86g ust. 2 i 3 omawianej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, wyraźnie określające, w jakiej sytuacji jakie przepisy mają zastosowanie. Natomiast przepis art. 86g ust. 4 ustawy, odnosząc się do kwestii nadpłat dokonanych przez jednostki organizacyjne, nie zawiera postanowień, w których regulowałby sprawę odsetek i odsyłałby w tym zakresie do stosowania innych przepisów z zakresu prawa administracyjnego. Treść wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że dla dochodzenia roszczeń z tytułu odsetek należnych od nadpłat opłat dokonanych przez jednostki organizacyjne droga administracyjna nie byłaby wystarczająca. Dlatego w tym zakresie, w jakim zachodzi potrzeba dochodzenia przez jednostki organizacyjne odsetek od nadpłaconych opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, ochronę sądową może stanowić postępowanie przed sądem powszechnym" ("Lex Polonica", s.3). W ocenie składu sądu administracyjnego pogląd powyższe zasługuje w pełni na akceptację. Taką sama linię przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny ze względów na własną kognicję oraz kompetencje nie mógł rzecz jasna rozpatrywać skargi w kontekście wniosku strony skarżącej działającej przez pełnomocnika – radcę prawnego, treścią którego było żądanie zmiany zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji poprzez przyznanie skarżącemu prawa do otrzymania odsetek. Mógł natomiast, biorąc pod uwagę tę kognicję, dokonać oceny zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. W związku z powyżej zaprezentowaną argumentacją, sąd administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawnych. W konsekwencji tego zapatrywania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.