II SA/Lu 390/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia SO (del.) Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak: [...]. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w miesiącu styczniu 2011 r. z przeznaczeniem na leki wykupione w grudniu 2010 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją organu I instancji odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w miesiącu styczniu 2011 r. na leki wykupione w grudniu 2010 r. Ustalono, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosił w miesiącu grudniu 2010 r. 704 zł na osobę, a prawo do świadczenia pomocy społecznej przysługuje, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego 351 zł. Dlatego rozpatrzono wniosek pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego, jednak nie stwierdzono w sytuacji rodziny skarżącego wystąpienia szczególnego przypadku, który uzasadniałby przyznanie pomocy. Po przeanalizowaniu przedłożonych faktur z zakupu leków na łączną kwotę 346 zł okazało się, że w większości były to leki dostępne bez recepty z pełną odpłatnością, w tym aparat do mierzenia ciśnienia stanowiący największy wydatek w kwocie 118 zł. Skoro zatem strona samodzielnie poradziła sobie z zakupem leków, to celem organu pomocy społecznej nie jest zwracanie jej wydatkowanej kwoty na leki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje jak należy rozumieć "szczególny przypadek". Odwołując się do orzecznictwa wskazało, iż określa się w nim te przypadki, które są tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu ustawowego kryterium dochodowego, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy. Specjalny zasiłek celowy ma charakter wyjątkowy i winien być przyznawany na doraźny cel bytowy. Skarżący domagał się zrefundowania wykupionych leków z całego miesiąca grudnia 2010 r., uzasadniając swój wniosek tym, że samodzielnie sprawuje opiekę nad dziećmi i dzieci w okresie ferii świątecznych nie otrzymały posiłków. Zdaniem Kolegium okoliczności te nie wskazywały na szczególny przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Dzieci skarżącego są już dorosłymi osobami w wieku 21, 18, 17 lat i opieka nad nimi wykonywana przez jednego rodzica nie stanowi szczególnego przypadku. Natomiast z analizy sytuacji życiowej A. J. wynika, że posiada on stałe źródło dochodów (emerytura w wysokości 1.461,13 zł). Ponadto rodzina otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 440,45 zł miesięcznie, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, syn Ł. posiada stypendium stażowe w wysokości 765,45 zł, a dzieci K. i M. mają bezpłatne obiady szkolne przez okres roku szkolnego. Dodatkowo organ podkreślił, że ciężar utrzymania rodziny spoczywa na obojgu małżonków i wyjazd żony poza granice kraju nie zwalnia jej z obowiązku utrzymania najbliższych. Łączny dochód rodziny wynosi więc 2.819,70 zł. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący A. J. podniósł, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca dla jego dzieci i wniósł o zwolnienie z kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata z urzędu. Skarżący nie zgodził się z oceną sytuacji jego rodziny i wskazał na nieuwzględnienie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności syna K., a tym samym za "szczególny przypadek" uzasadniający przyznanie pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., prawidłowo i wnikliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonując na jego podstawie prawidłowej oceny opartej o całokształt materiału dowodowego sprawy. Kontrola sądu dotyczyła w pierwszej kolejności prawidłowości postępowania organów administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polegała na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji publicznej we wskazanych wyżej przepisach. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Według zaś przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążyły zarówno na organie I jak i II instancji i z obowiązków tych organy wywiązały się w sposób należyty. Skarżący nie kwestionuje zresztą ustaleń faktycznych organów, ale podnosi dokonanie przez te organy wadliwej oceny przesłanek przyznania pomocy na podstawie tych ustaleń faktycznych. Dlatego trzeba zaakcentować, że nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, które znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie, a więc przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku, Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Organy prawidłowo zastosowały właściwe przepisy tej ustawy, dokonując ich wykładni popartej orzecznictwem sądów administracyjnych. Dlatego nie ma potrzeby powtarzania trafnej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym przedmiocie, którą Sąd w całości podziela. Dodać tylko można, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, co wynika wprost z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy wyrażającego zasadę subsydiarności. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy wskazuje, że rodzaj, forma, rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Jednakże powinność państwa w zapewnieniu pomocy osobom potrzebującym jest ograniczona, ale ograniczenia te muszą mieć oparcie w przepisach ustawy o pomocy społecznej. W tym kontekście kluczowe dla sprawy – wobec ustalenia, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy – było przesądzenie zagadnienia, czy zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ust. 1 ustawy, na zasadzie art. 41 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że opiera się on na instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór sposobu rozstrzygnięcia w zależności od indywidualnej sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka będzie treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to oczywiście wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej, gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie stanu faktycznego. Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, który szczegółowo ustalił sytuację życiową rodziny skarżącego, w tym sytuacje materialną. Ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej prawidłowo rozpoznał sprawę w trybie art. 41 pkt 1 ustawy. W badanej sprawie skarżący domagał się zrefundowania wykupionych leków i zwrotu kosztów zakupionego aparatu do mierzenia ciśnienia. Winien on zatem wykazać, że znajduje się w przypadku szczególnym uzasadniającym refundację ze środków pomocy społecznej na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek celowy ma charakter wyjątkowy i winien być przyznawany na doraźny cel bytowy w "szczególnym przypadku", czyli takim, który jest tak wyrazisty i odbiegający od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu ustawowego kryterium dochodowego, że uzasadnia przyznanie tej szczególnej pomocy. Tym samym trzeba podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że aktualną sytuację odwołującego trudno uznać za wyjątkową i uzasadniającą przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. Oznacza to jednocześnie, że stanowisko skarżącego sprowadzające się do twierdzenia, że decyzje organów są dla niego krzywdzące, jest jego subiektywnym zapatrywaniem, gdyż zobiektywizowana ocena dokonana w oparciu o kryteria ustawowe wskazuje, że organy słusznie stanęły na stanowisku, że wniosek skarżącego o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie jest uzasadniony. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy uzasadniają przepisy art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze. zm.).