II SA/Lu 393/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W.Ł. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr WZ.5592.3.2021.AM w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Puławach decyzją z 17 marca 2021 r., umorzył w całości postępowanie w sprawie warunków ewakuacji w budynku wielorodzinnym mieszkalnym przy ul. K. w P. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku podjętych czynności kontrolno - rozpoznawczych w zakresie ocena warunków ewakuacji panujących w budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w P. ustalono, że budynek ten jest obiektem wolnostojącym, niskim (N), o czterech kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej. Obiekt został wybudowany w 1956 r. w technologii tradycyjnej. Klatki schodowe nieobudowane w części podziemnej połączone są ze sobą komunikacyjnie. Budynek stanowi jedną strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (budynki mieszkalne). W budynku znajduje się 46 lokali mieszkalnych. W latach 2001 – 2002 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Puławy z 25 maja 2001 r. dokonano nadbudowy ww. budynku mieszkalnego wraz z jego termomodernizacją. Decyzją Prezydenta Miasta Puławy z 1 sierpnia 2002 r. udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)" pozwolenie na użytkowanie nadbudowanej części budynku Następnie podniósł, że analiza warunków ewakuacji wykazała, iż wskazana przebudowa została dokonana z naruszeniem norm rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r. nr 15, poz. 140 - dalej jako: rozporządzenie MGPiB) w aspekcie nie zapewnienia ściśle określonych parametrów pionowych dróg ewakuacyjnych, tj. nieobudowanych klatek schodowych. Zgodnie z § 68 przywołanego rozporządzenia minimalna szerokość użytkowa biegu schodów i spocznika w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych powinna wynosić odpowiednio 1,2 m oraz 1,5 m, natomiast zmierzone szerokości biegu schodów w poszczególnych klatkach schodowych (nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4) mieściły się w przedziale od 0,90 m do 1,07 m, natomiast szerokość spoczników od 1,16 m (klatka nr 4 ) do 3,0 m (klatka nr 1). Ograniczenie szerokości spoczników klatek schodowych wynikało m.in. z wykonania obudowy tablic pomiarowo-rozdzielczych TP. Ponadto nieprawidłowości dotyczyły szerokości i wysokości wyjść ewakuacyjnych z poszczególnych mieszkań (za wyjątkiem mieszkań dobudowanych na ostatniej kondygnacji w zakresie szerokości), które wynosiły od 0,77 m do 0,8 m wobec wymaganych 0,9 m w świetle (§ 239 pkt 1 rozporządzenia MGPiB) oraz wysokości wyjść ewakuacyjnych z mieszkań, które mieszczą się w przedziale od 1,93 m do 2,04 m wysokości wobec wymaganej wysokości 2 m (§ 243 pkt 3 rozporządzenia MGPiB). W przypadku pozostałych parametrów dróg ewakuacyjnych takich jak długość dojścia, czy wysokość drogi ewakuacyjnej, nie stwierdzono nieprawidłowych rozwiązań w tym zakresie. Dalej wskazał, że w związku z faktem, iż budynek nie spełniał wymogów przepisów właściwych obwiązujących w trakcie jego przebudowy, tj. rozporządzania MGPiB, w odniesieniu do analizowanego budynku nie ma zastosowania § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719 ze zm. - dalej jako: rozporządzenie MSWiA), który stanowi, iż w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy nie stosuje się kryteriów określonych w § 16 ust. 2 tego rozporządzenia, dających podstawę do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi. Oznacza to, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu ma zastosowanie §16 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w całym jego brzmieniu. Zgodnie z § 15 ust. 2 odpowiednie warunki ewakuacji określają przepisy techniczno - budowlane. Na dzień wydawania niniejszej decyzji obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. – dalej jako: rozporządzanie Ml). W ocenie Komendanta Powiatowego w rozpatrywanym budynku nie występują jednak warunki zagrażające życiu ludzi, czyli brak jest podstaw do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi w myśl § 16 ust. 1 rozporządzenia MSWiA. Analizując występujące nieprawidłowości w budynku nie stwierdzono wystąpienia przypadku mniejszej o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno - budowlanych szerokości wyjścia ewakuacyjnego (poniżej 60 cm szerokości drzwi z mieszkań) albo biegu schodów (poniżej 80 cm szerokości) bądź spocznika (poniżej 1 m szerokości) klatki schodowej służącej ewakuacji. Nadto dodał, że w kontekście obecnie obowiązujących przepisów w odniesieniu do użytkowanego budynku istniejącego, występujące w budynku zawężenie dróg ewakuacyjnych, tj. biegów i spoczników schodów uznawane jest jako pogorszenie warunków ewakuacji, nie generujące konieczności wszczynania przez organ procedury administracyjnej nakazującej podjęcie konkretnych działań naprawczych w drodze decyzji administracyjnej. Istniejące warunki ewakuacji są na poziomie akceptowalnym pozwalającym na przeprowadzenie bezpiecznej ewakuacji mieszkańców budynków mieszkalnego wielorodzinnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. Ł., zarzucając mu naruszenie § 45 rozporządzenia MSWiA, poprzez stwierdzenie, że przepis ten nie ma zastosowania w odniesieniu do analizowanego budynku. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 23 kwietnia 2021 r. Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawidłowe są ustalenia, że przedmiotowy budynek nie spełnia wymogów w zakresie szerokości biegu schodów i szerokości spoczników w poszczególnych klatkach schodowych, jak również co do szerokości i wysokości wyjść ewakuacyjnych z poszczególnych mieszkań w bloku określonych rozporządzeniem MGPiB. Dlatego nie znajduje zastosowania przepis § 45 rozporządzenia MSWiA i zachodzi konieczność przeanalizowania stwierdzonych naruszeń w aspekcie wystąpienia w budynku warunków zagrożenia życia, o których mowa w § 16 ust. 2 tego rozporządzenia. W stanie faktycznym sprawy nie ziściła się przesłanka § 45 rozporządzenia MSWiA dotycząca braku stosowania kryteriów zagrożenia życia ludzi (§16 ust. 2), gdyż przedmiotowy budynek nie został wzniesiony zgodnie z Prawem budowlanym z 1994 r. oraz aktami wykonawczymi wydanymi na jego podstawie. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis § 45 rozporządzenia MSWiA nie znajduje zastosowania, z uwagi na brak ziszczenia się przesłanki wybudowania obiektu zgodnie z wyżej powołanymi przepisami. W związku z powyższym, z uwagi na brak podstaw do zastosowania wyłączenia z § 45 rozporządzenia MSWiA, niezbędne było przeprowadzenie oceny warunków ewakuacji w przedmiotowym budynku w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy (rozporządzenie MI) w aspekcie przesłanek zagrożenia życia ludzi, o których mowa w § 16 ust. 2 rozporządzenia MSWiA, co też organ uczynił. Ponieważ organ pierwszej instancji nie stwierdził występowania w kontrolowanym budynku warunków zagrożenia życia (§ 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA), nie było podstaw do zastosowania normy § 207 ust. 2 rozporządzenia MI dla budynku istniejącego. Tym samym organ nie mógł wydać decyzji administracyjnej nakładającej obowiązki w przedmiocie warunków ewakuacji, bowiem występujące w budynku zawężenia dróg ewakuacyjnych, tj. biegów i spoczników schodów oraz mniejsze szerokości drzwi jakkolwiek stanowią pewne pogorszenie warunków ewakuacji, to jednak zgodnie z wolą ustawodawcy stanowią poziom akceptowalny, pozwalający na przeprowadzenie skutecznej ewakuacji. Z powyższą decyzją nie zgodził się W. Ł. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w której podniósł zarzut naruszenia § 45 rozporządzenia MSWiA poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania. Jego zdaniem zawarte w tym przepisie wyrażenie "wzniesienie" jest tożsame z pojęciem "budowy", którym z kolei objęta jest również nadbudowa. Skoro tak, to § 45 ww. rozporządzenia MSWiA ma zastosowanie przy analizie przepisów dotyczących warunków ewakuacji w przedmiotowym budynku. W odpowiedzi na skargę Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem skarżącego i wobec braku sprzeciwu organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do ich wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. W sprawie nie są sporne ustalenia dotyczące stanu faktycznego, lecz zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko w kwestii interpretacji § 45 rozporządzenia MSWiA. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu rozpocząć należy od przywołania normy prawnej zawartej w § 207 ust. 2 rozporządzenia MI, który stanowi, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2 (...) stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Wyjątek z § 2 ust. 2 nie dotyczy niniejszej sprawy. Innymi słowy przepisy rozporządzenia MI dotyczące bezpieczeństwa pożarowego i wymiarów schodów znajdują zastosowanie także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 516/13). Należy bowiem mieć na uwadze ważny interes publiczny we wprowadzeniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej w celu ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi mieć możliwość w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do nowych, skutecznych środków przeciwpożarowych. Definicję budynku zagrażającego życiu ludzi, którym posługuje się przywołany § 207 ust. 2 rozporządzenia MI zawiera natomiast § 16 rozporządzenia MSWiA. Zgodnie z jego brzmieniem, podstawą takiego stwierdzenia jest m.in. sytuacja gdy szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji jest mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno - budowlanych oraz fakt przekroczenia o ponad 100% długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego, określonego w przepisach techniczno - budowlanych. Jednakże, co najistotniejsze dla zaistniałego sporu, kryteriów tych nie stosuje się do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz aktami do niej wykonawczymi, o czym wprost stanowi przywołany wyżej § 45 rozporządzenia MSWiA. Nie budzi wątpliwości w świetle poczynionych ustaleń, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany przed wejściem w życie tej ustawy, natomiast jego nadbudowa już na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r. Pierwszym aktem wykonawczym regulującym wymogi w zakresie dróg ewakuacyjnych w obiektach, wydanym na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r. było rozporządzenie MGPiB. Bezsporne przy tym jest, że budynek, w zakresie szerokości biegów i spoczników schodów oraz szerokości i wysokości drzwi ewakuacyjnych, nie spełniał wymogów przepisu § 68 rozporządzenia MGPiB, co szczegółowo opisał w decyzji organ pierwszej instancji. Skoro tak, to oczywistym jest, że w niniejszym stanie faktycznym nie ziściła się przesłanka § 45 rozporządzenia MSWiA dotycząca braku stosowania kryteriów zagrożenia życia ludzi (§16 ust. 2), gdyż przedmiotowy budynek nie został wzniesiony zgodnie z Prawem budowlanym z 1994 r. oraz aktami wykonawczymi wydanymi na jego podstawie. Zatem organy prawidłowo ustaliły, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wyłączenie zawarte w § 45 rozporządzenia MSWiA nie znajduje zastosowania, z uwagi na brak ziszczenia się przesłanki wybudowania obiektu zgodnie z wyżej powołanymi przepisami. Tym samym do przedmiotowego obiektu miał zastosowanie § 16 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w całym jego brzmieniu. Zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MI budynek stanowiący przedmiot niniejszej sprawy, zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV - mieszkalne. W myśl postanowień § 68 ust. 1 rozporządzania MI wymiary schodów stałych w budynkach mieszkalnych powinny posiadać minimalną szerokość użytkową wynoszącą dla biegu schodów - 1,2 m, a dla spocznika - 1,5 m. Wysokość drzwi stanowiących wyjście z lokali mieszkalnych, zgodnie z § 239 pkt 6 rozporządzenia MI powinna odpowiadać wymaganiom § 62 ust. 1 rozporządzenia MI i powinna wynosić w świetle ościeżnicy 2 m. Natomiast wymaganą szerokość takich drzwi (w świetle) - w myśl postanowień § 239 ust. 1 rozporządzania MI - oblicza się, przyjmując co najmniej 0,6 m szerokości na 100 osób, przy czym najmniejsza szerokość drzwi w świetle ościeżnicy powinna wynosić 0,9 m, a w przypadku drzwi służących do ewakuacji do 3 osób - 0,8 m. Jak natomiast wynika z prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji, dokonane pomiary wykazały, że w kontrolowanym budynku najwęższe drzwi stanowiące wyjście ewakuacyjne z mieszkania posiadały szerokość w świetle ościeżnicy 77 cm. Natomiast w przypadku biegów schodowych najmniejsza zmierzona szerokość biegu to 93 cm, a w przypadku szerokości spoczników to 116 cm (klatka nr 4). W przypadku długości dojścia ewakuacyjnego, w żadnej z analizowanych klatek nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego, która wynosi 60 m przy jednym dojściu ewakuacyjnym. Powyżej podane parametry prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanym budynku nie występują warunki zagrażające życiu ludzi, czyli brak jest podstaw do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi w myśl § 16 ust. 2 rozporządzenia MSWiA. Stwierdzone powyżej nieprawidłowości w zakresie mniejszych w stosunku do wymaganych, parametrów biegów, spoczników oraz drzwi stanowiących wyjście ewakuacyjne z mieszkania, nie wyczerpują żadnej z przesłanek ww. przepisu, gdyż nie stwierdzono wystąpienia przypadku mniejszej o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno - budowlanych szerokości wyjścia ewakuacyjnego (poniżej 60 cm szerokości drzwi z mieszkań - § 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA w zw. z § 239 ust. 1 rozporządzenia MI) albo biegu schodów (poniżej 80 cm szerokości - § 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA w zw. z § 68 ust. 1 rozporządzenia MI) bądź spocznika (poniżej 1 m szerokości - § 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA w zw. z § 68 ust. 1 rozporządzenia MI) klatki schodowej służącej ewakuacji. Skoro zatem organ nie stwierdził występowania w kontrolowanym budynku warunków zagrożenia życia ludzi (§ 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA), to brak było podstaw do zastosowania § 207 ust. 2 rozporządzenia MI. Tym samym organ nie mógł wydać decyzji administracyjnej nakładającej obowiązki w przedmiocie warunków ewakuacji, bowiem występujące w budynku zawężenia dróg ewakuacyjnych, tj. biegów i spoczników schodów oraz mniejsze szerokości drzwi jakkolwiek stanowią pewne pogorszenie warunków ewakuacji, to jednak zgodnie z wolą ustawodawcy stanowią poziom akceptowalny, pozwalający na przeprowadzenie bezpiecznej i skutecznej ewakuacji mieszkańców budynków mieszkalnego wielorodzinnego. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się natomiast do zaprezentowanego w skardze sposobu wykładni § 45 rozporządzenia MSWiA wskazać, należy, że jest on całkowicie nietrafny. Na jego zastosowanie w sprawie nie miała wpływu interpretacja pojęcia "wzniesienie budynku", przez co należy rozumieć również dokonanie nadbudowy istniejącego budynku, lecz stwierdzona okoliczność wykonania nadbudowy niezgodnie z rozporządzeniem MGPiB, tj. aktem wykonawczym wydanym na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ostatecznie zatem przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a