II SA/Lu 394/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędzia NSA Jerzy Dudek, Wiesława Achrymowicz asesor WSA, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi B. i Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę W ramach podlegającej kontroli sądu administracyjnego procedury administracyjnej, poprzedzającej niniejszą skargę wydanych zostało kilka decyzji administracyjnych, które mają znaczenie dla rozpatrzenia skargi oraz wpływają na konkluzje odnośnie do kwalifikacji prawnej zaskarżonej decyzji. Najpierw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji nadbudowy istniejącego budynku na działce położonej przy ul. [...] w L. z powodu stwierdzenia dokonania istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę z [...] r., polegających na podwyższeniu kalenicy dachu o ok. 78 cm. Następnie, decyzją z dnia [...] r. nakazał inwestorom zaniechanie robót budowlanych. Decyzja ta, w wyniku rozpatrzenia odwołania została uchylona w całości decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. ([...]), a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania wraz ze wskazaniem, że organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy podwyższenie budynku o ok. 78 cm nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przedłożeniu przez inwestorów oceny technicznej w sprawie nasłonecznienia w związku z podwyższeniem przedmiotowego budynku oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. ([...]) nakazał inwestorom przedłożenie określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonania robót do stanu zgodnego z prawem. Podstawą prawną decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.). Żądana dokumentacja obejmowała inwentaryzację budowlaną nadbudowanej części oraz projekt techniczny na dokończenie nadbudowy w części architektoniczno-konstrukcyjnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dostarczona dokumentacja dotycząca nasłonecznienia wskazuje na brak wpływu podwyższenia budynku na zacienianie budynku sąsiedniego, będącego własnością skarżących, ponieważ zapewnione zostały zachowane normatywne warunki nasłonecznienia wynikające z przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 140), Organ ponadto stwierdził zachowanie odległości pomiędzy przedmiotowymi budynkami. W związku z tym orzekł, iż do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem wystarczy sporządzenie inwentaryzacji oraz przedstawienie projektu na dokończenie nadbudowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. ([...]) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając brak naruszenia prawa. Wskazał, iż stwierdzone odstępstwo od pozwolenia na budowę nie narusza przepisów technicznych, w związku z czym wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest uzasadnione. Wskazał także, iż podstawowa część budynku, ulegającego aktualnie nadbudowie, realizowana była na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., według którego była przewidziana budowa okien od strony północnej a działka będąca obecnie własnością skarżących była niezabudowana. Projekt nadbudowy natomiast przewiduje okno cofnięte w głąb budynku na odległość 1 m. oraz okno wypełnione luksferami, co nie pozwala na aktualnym etapie budowy na stwierdzenie w tym kontekście odstępstw od udzielonego pozwolenia. B. i Z. K. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie, wskazują na nieprawidłowości realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę z 1963 r. oraz na fakt, że nadbudowa wiąże się z mniejszą niż 3 m. odległością od granicy działki, na istnienie otworów w części nadbudowanej w łazience i kuchni, na nieprawidłowości w pomiarze przekroczenia wysokości nadbudowy o 78 cm, co stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia na nadbudowę. W szczególności wskazują na fakt, że istnienie otworu okiennego z nadprożem wskazuje na zamiar wmontowania okna. Skarżący wnoszą także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, powołując argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 maja 2003 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kognicja sądu administracyjnego obejmuje kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji zarówno z przepisami prawa materialnego jak i prawa proceduralnego. W zakresie tego ostatniego kontrola ta obejmuje także ocenę prawną procesu ustalania stanu faktycznego w kontekście wpływu tych ustaleń na treść zaskarżonej decyzji. Odnośnie do postępowania prowadzącego do wydania zakwestionowanej niniejszą skargą decyzji, ocena prawna koncentruje się z jednej strony na kontroli ustaleń faktycznych dotyczących wpływu podwyższenia budynku na zacienienie sąsiadującego budynku i całej nieruchomości oraz sposobu wmontowywania okien w nadbudowywaną ścianę równoległą do granicy z działką skarżących, natomiast z drugiej, na sposobie zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 50 oraz art. 51. Sposób ustalania stanu faktycznego jest na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego określony w sposób nie budzący zasadniczych wątpliwości. Podstawowe znaczenie w kwestii oceny prawnej postępowania dowodowego ma przepis art. 7 kpa, z którego wynika obowiązek organu administracyjnego podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Istotna jest także treść art. 77 § 1 kpa, formułującego obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz art. 80 kpa, nakazujący organowi administracyjnemu ocenę udowodnienia danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego W postępowaniu będącym przedmiotem niniejszej skargi organy administracyjne zrealizowały określoną w przytoczonych przepisach prawnych procedurę oraz wykazały w ocenie sądu wymaganą staranność. Elementami stanu faktycznego wymagającymi ustalenia i wyjaśnienia w kontekście wpływu na spełnianie standardów prawnych i technicznych realizowanej nadbudowy były, po pierwsze, wysokość nadbudowy oraz jej wpływ na ewentualne zacienienie nieruchomości sąsiedniej oraz po drugie, umieszczenie w nadbudowywanej ścianie okien od strony granicy działki. Wysokość nadbudowy stała się bezpośrednią przyczyną wstrzymania budowy postanowieniem z dnia [...] r. Dokładny pomiar wykazał przekroczenie warunków pozwolenia na nadbudowę o 78 cm. Organ zakwalifikował to jako istotne odstępstwo od uzyskanego pozwolenia. W związku z tym, nakazał zaniechanie prowadzenia robót budowlanych. Decyzja, treścią której był nakaz zaniechania robót, została następnie uchylona, bowiem u jej podstaw brak było analizy wpływu, jaki miało podwyższenie nadbudowy na ewentualne naruszenie interesów osób trzecich, tzn. właścicieli nieruchomości sąsiadującej, na której istniał budynek mieszkalny. W postępowaniu prowadzonym po uchyleniu powyższej decyzji o zaniechaniu robót budowlanych organ taką analizę przeprowadził, zobowiązując inwestorów do przedłożenia oceny technicznej nasłonecznienia. Następnie organ dokonał oceny dostarczonej dokumentacji i stwierdził brak przekroczenia wymogów dotyczących nasłonecznienia. Powyższe ustalenia stanu faktycznego stały się podstawą następnych rozstrzygnięć. W zakresie oceny prawnej powyższego elementu procesu ustalania stanu faktycznego wymogi sformułowane w odpowiednich przepisach kpa zostały co do istoty spełnione. Brak zatem w tej kwestii podstaw do uwzględnienia zarzutu odwołania i skargi, zwłaszcza, że w samej skardze skarżący nawiązują do tego aspektu procesu decyzyjnego jedynie pośrednio. Ustalanie stanu faktycznego dotyczyło także zagadnienia odległości ściany północnej budynku, nad którą dokonywana jest nadbudowa oraz zagadnienia wmontowania w tę ścianę okien, odpowiednio – okna regularnego oraz okna wypełnionego luksferami. Problem odległości ściany zakresie pewnym sensie nawiązuje do okresu budowy podstawowej części budynku w wyniku realizacji pozwolenia na budowę z 1963 r. Istotne jest, że wówczas działka sąsiednia była niezabudowana, a budynek został dopuszczony do użytkowania decyzją ostateczną. Ocena prawna usytuowania nadbudowywanej ściany powinna zatem uwzględniać powyższe okoliczności. Wątpliwości organu, na skutej odwołań skarżących, wywołała kwestia zachowania odległości ściany, w którą wbudowywane były okna, od znajdującego się na działce sąsiedniej budynku, powstałego przed realizacją przedmiotowej nadbudowy. Organ w zaskarżonej decyzji oceniał sytuację faktyczną istniejącą w dacie jej wydawania. W wyniku analizy dokumentacji, którą dostarczył inwestor (projekt budowlany), powziął w sposób uzasadniony przekonanie, iż ściana na wysokości pomieszczenia kuchennego, w którą wmontowane jest okno zwykłe, jest cofnięta w stosunku do ściany części podstawowej (parterowej) budynku o 1 m, co spełnia warunki techniczne rozporządzenia, dotyczące odległości od ściany istniejącego budynku na działce sąsiadującej z działką inwestorów. Natomiast ściana, znajdująca się zakresie odległości 3 m. od granicy działki wypełniona ma być luksferami, co także powyższe warunki spełnia. Organ bierze pod uwagę przy ocenie prawnej sytuację istniejącą w czasie wydawania decyzji i nie może uzależniać jej treści od przewidywania naruszenia tych warunków w przyszłości przez inwestora na tej tylko podstawie, że aktualnie w przedmiotowej ścianie znajduje się otwór wypełniony prowizorycznie tzw. pustakami, a to, zdaniem skarżących, doprowadzi do zrealizowania zwykłego okna w sposób niezgodny z powołanymi wyżej warunkami technicznymi. Ten element oceny może być brany pod uwagę na innym etapie postępowania administracyjnego, związanego z realizacją procesu inwestycyjnego polegającego na nadbudowie, co nie jest przedmiotem oceny prawnej sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Także zatem w tym zakresie, ustalenia faktyczne zrealizowane zostały w postępowaniu administracyjnym w sposób odpowiadający przepisom kpa oraz zostały prawidłowo powiązane z wymogami przepisów ustawy Prawo budowlane. Ocenie sądu podlegał także sposób zastosowania art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te dotyczą sytuacji w trakcie realizowania budowy, w których stwierdzono określone nieprawidłowości. Te ostatnie mogą dotyczyć sytuacji, w której inwestor odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, na co skazuje treść art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy ("w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach") i powodują wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wstrzymanie skutkuje m. in. wydaniem decyzji na gruncie art. 51 ust. 1 ustawy, treścią której może być (pkt 2) nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu prowadzonym po uchyleniu decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, czynnością, która została nakazana przez organ decyzją z [...] r., było przedłożenie inwentaryzacji budowlanej oraz projektu technicznego na dokończenie budowy. Ocenie prawnej sądu powinna zostać w związku z tym poddana kwestia, czy powyższy obowiązek wypełnia dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie sądu, wymóg ów mieści się w granicach warunku wskazanego w przepisie ustawy w kontekście ustalonego stanu faktycznego, który co do istoty nie budzi wątpliwości, oraz w kontekście oceny związku tego stanu z procesem inwestycyjnym, W szczególności kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji umieszczenie okien w ścianie od granicy z działką sąsiednią mogło zostać wyjaśnione na podstawie dokumentacji inwetaryzacyjnej dotychczas wykonanych robót oraz przedstawieniu projektu na dokończenie nadbudowy. Nie zachodziła zatem w ocenie sądu potrzeba nakazania wykonania określonych czynności o charakterze faktycznym (będących częścią procesu inwestycyjnego), skoro stwierdzone w toku ustaleń stanu faktycznego nieprawidłowości nie budziły wątpliwości co do swej istoty oraz co do zakresu przekroczenia warunków pozwolenia, a ów zakres nie naruszał przepisów technicznych zawartych w powoływanym wyżej rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na marginesie powyższej oceny prawnej należy powiedzieć, iż zawarte w art. 36a ustawy Prawo budowlane określenie "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego", w pewnym kontekście podobne znaczeniowo do określenia "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu" (art. 50 ust. 1 pkt 3), nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczy ono bowiem sytuacji, w której inwestor zamierza odstąpić w procesie realizacji inwestycji od przedmiotowego pozwolenia, w związku z czym konieczne jest wystąpienie o wydanie decyzji, przedmiotem której jest zmiana pozwolenia. Jeżeli takie odstąpienie nastąpiło w trakcie budowy, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ nadzoru winien zastosować art. 50 oraz art. 51 ustawy, co miało miejsce w sprawie rozpatrywanej w wyniku złożenia niniejszej skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie argumentacji przedstawionej wyżej, sąd administracyjny nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawnych. W związku z tym skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.