II SA/Lu 395/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi L. R., A. R., E. O., H. T. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących L. R., A. R., E. O. , H. T. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego , powołując się na treść art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu F. R. nieruchomości położonej w L. przy ul. Janowskiej o powierzchni 6900 m2, stanowiącej działkę nr 296. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że decyzją z dnia 23 marca 1978 r. Prezydent Miasta L. wywłaszczył za odszkodowaniem działkę niezabudowaną o pow. 6900 m2. Celem wywłaszczenia była lokalizacja Parku Majdan. Wnioskiem z dnia 7 marca F. R. wystąpił o zwrot ww. nieruchomości wskazując, iż nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. W wyniku poczynionych ustaleń organ wskazał, że cała działka została przekazana w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców i jest zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym ogrodów działkowych. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż nie zachodzi przesłanka uprawniająca do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. R. uzasadniając je bezprawnym działaniem organów. Decyzją z dnia [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że cała przedmiotowa działka została włączona do pracowniczych ogrodów działkowych, które to tereny są ogrodzone, podzielone na działki zabudowane altankami, nasadzone drzewami z urządzonym wodociągiem. W związku z powyższym żądanie zwrotu przedmiotowej działki jest bezpodstawne. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie na powyższą decyzję wniósł F. R. wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z zamiarem budowy Parku Majdan zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego Miasta Lublin, podczas gdy na przedmiotowych terenach utworzono ogródki działkowe. W związku z tym działka nr 296 stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i dlatego powinna zostać zwrócona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że przedstawiciel Zarządu Wojewódzkiego Polskiego Związku Działkowców oraz przedstawiciel Miasta Lublin wskazali, że w ramach Parku Majdan teren został zajęty pod pracownicze ogrody działkowe, które maja charakter trwały. Powyższe potwierdza przeprowadzona na gruncie wizja, co oznacza, że sporny teren nie stał się zbędnym na cel wywłaszczenia. Po wniesieniu skargi F. R. zmarł, wobec czego postanowieniem z dnia 15 października 1996 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone. Wobec braku następców prawnych skarżącego został ustanowiony kurator spadku, który wskazał następców prawnych zmarłej strony. Do akt sprawy zostało też dołączone postanowienie Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt 1278/07 o stwierdzeniu nabycia spadku. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 9 października 2007 r. postępowanie w sprawie zostało podjęte z udziałem następców prawnych F. R. tj. H. T., A. R., L. R. i E. O.. Wobec niezakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do dnia 1 stycznia 2004 r., sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania tej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to na podstawie akt sprawy i wedle stanu prawnego, istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W tej dacie (12 stycznia 1996 r.) obowiązywały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w postaci odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, nie wyjaśnił sprawy w sposób wystarczający w zakresie przesłanki "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", naruszając w ten sposób art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dla dokonania powyższej oceny niezbędne jest precyzyjne ustalenie i porównanie stanu "powinnego", który wynika z określenia celu, na który nieruchomość została wywłaszczona i stanu rzeczywistego istniejącego w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu. Zbędność nieruchomości występuje, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany lub gdy nieruchomość w rzeczywistości została wykorzystana na inne cele niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Warunkiem wstępnym dla dokonania analizy stanu faktycznego w kontekście omawianej wyżej, podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości jest ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia. Podstawą dla jego określenia nie może być ogólnikowe wskazywanie danego celu, lecz konkretny ściśle oznaczony cel, w związku z którym nastąpiło wywłaszczenie. W świetle powyższego, wskazać należy, iż organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący, jaki był w istocie cel wywłaszczenia w kontekście obecnego zagospodarowania przedmiotowej działki. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia w tym względzie wymaganiom sformułowanym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie wiadomo bowiem, dlaczego organ odwoławczy przyjmuje, iż celem wywłaszczenia, który należało brać pod uwagę w niniejszej sprawie, było urządzenie ogródków działkowych, podczas gdy z akt sprawy wynika, szczególnie z decyzji wywłaszczeniowej, że wywłaszczenia dokonano celem urządzenia "Parku Majdan". Bez jednoznacznego wyjaśnienia pierwszoplanowego w sprawie zagadnienia, tj. celu wywłaszczenia, pozostała argumentacja użyta w zaskarżonej decyzji nie może wystarczyć dla potwierdzenia jej legalności. W szczególności nie mają znaczenia dla stwierdzenia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości fakty, iż działka została ogrodzona i zagospodarowana, stanowiąc stałą całość. Bezsporne w sprawie jest, iż decyzją z dnia 23 marca 1978 r. Prezydent Miasta L. wywłaszczył za odszkodowaniem działkę niezabudowaną o pow. 6900 m2 stanowiącą własność F. R. Z treści wskazanej decyzji bezspornie również wynika, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy "Parku Majdan" ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta Lublin. Nie wprowadza również żadnych rozbieżności wynik przeprowadzonych rozpraw administracyjnych i oględzin dokonanych na przedmiotowym gruncie. Wynika z nich, iż teren objęty wnioskiem o zwrot przekazany został w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców i jest zagospodarowany przez indywidualnych działkowców. Na działce znajdują się altanki, trwałe nasadzenia drzew i krzewów, alejki ogrodowe i rozprowadzony wodociąg. Nie zostało jednak wyjaśnione, czy w ramach wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej Parku Majdan, miały być urządzone wyłącznie ogródki działkowe przez podzielenie przejętego gruntu i oddanie go w użytkowanie przyszłym działkowcom, czy też nazwa "Park Majdan" oznaczała również innego rodzaju zagospodarowanie terenu, a jeśli tak, to jakie konkretnie zamierzenie inwestycyjne (w ramach Parku Majdan) było przewidziane na działce nr 296. W tym kontekście należy wskazać na rozbieżności występujące w określeniu celu wywłaszczenia w zakresie decyzji wywłaszczeniowej z dnia 23 grudnia 1997 r. dotyczącej wywłaszczenia m. inn. działki skarżącego nr 162/1, a zapisami decyzji z dnia 23 marca 1978 r. orzekającej o wywłaszczeniu działki nr 296. Z pierwszej ze wskazanych decyzji wprost wynika, iż wywłaszczenie nastąpiło celem urządzenia "Ogrodów działkowych w ramach Parku Majdan", podczas gdy w drugiej decyzji mowa jest jedynie o budowie "Parku Majdan" bez określenia co mieści się w tym pojęciu. Z reguły wymóg ścisłego rozumienia celu wywłaszczenia nie nastręcza trudności, jeżeli w decyzji wywłaszczeniowej został jednoznacznie i precyzyjnie określony, np. poprzez wskazanie konkretnej inwestycji, jej nazwy, funkcji etc. Nie oznacza to jednak, iż organ orzekający o zwrocie jest zwolniony od poszukiwań (w zakresie ustaleń co do celu wywłaszczenia), gdy sama decyzja w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości określa go jedynie w sposób ogólny. W takich sytuacjach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (jeśli takie zostały wydane). Z powyższego wywodzić należy, iż zgromadzenie całości dokumentacji poprzedzającej decyzję o wywłaszczeniu (w tym również dokumentacji związanej z realizacją inwestycji pod nazwą "Park Majdan") winno dać szansę na określenie, w sposób konkretny, celu wywłaszczenia. Posiłkowo określenia celu wywłaszczenia poszukiwać też można poprzez analizę przeznaczenia gruntu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy brak jest nie tylko wskazanych dokumentów, ale również rozważań organów w tym zakresie. Nadesłana na żądanie Sądu dokumentacja wywłaszczeniowa nie dała odpowiedzi na pytanie co do rzeczywistego, konkretnego celu wywłaszczenia działki nr 296, zaś znajdujące się w aktach opinia urbanistyczna (k. 91 akt adm.), mówi jedynie o przeznaczeniu przedmiotowej działki pod ogrody działkowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1986 r., a więc powstałym już po jej wywłaszczeniu. Mając powyższe na uwadze, wobec braku dokonania przez organ II instancji koniecznych i niezbędnych ustaleń w wyżej wskazanym zakresie, należało uznać, iż zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Jedynie wyjaśnienie ww. okoliczności i dokonanie w oparciu o nie odpowiednich ustaleń pozwoli na zajęcie przez organ administracji w niniejszej sprawie właściwego i zgodnego z prawem stanowiska. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć też na względzie zmianę stanu prawnego i wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości rozpatrzyć w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji uzasadnia treść art. 200 powyższej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzona kwota odpowiada wielkości uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.