II SA/Lu 395/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 marca 2024 r. znak: 010070/680/3528281/2022 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 lipca 2023 r. znak: 010070/680/3528281/2022. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS decyzją z dnia 13 marca 2024 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. C. (dalej także jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (ZUS) z dnia 10 lipca 2023r. (o tym samym znaku), uchylającą przyznane skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na córkę A. C. w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres świadczeniowy od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r. Świadczenie zostało przyznane skarżącemu na jego wniosek z dnia 6 kwietnia 2022 r., o czym organ poinformował go informacją z dnia 11 sierpnia 2022 r. stosownie do art. 13a ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (aktualny t.j. - Dz. U. r. 2024 r. poz. 421, dalej jako "u.p.p.w.d."). Następnie podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 26 lipca 2023 r. ustalono, że opiekę nad córką [...] (a także córką [...] i synem [...]) sprawują oboje rodzice w sposób naprzemienny (dzieci tydzień spędzają u ojca i tydzień u matki). Organy obu instancji stwierdziły jednak obecnie, że sporne świadczenie nie mogło być przyznane skarżącemu, ponieważ opieka naprzemienna nie została orzeczona przez właściwy sąd. Organ odwoławczy dodał, że z wnioskiem o świadczenie wcześniej wystąpiła także matka dzieci K. C. (w dniu 7 marca 2022 r.), a więc w świetle art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., to jej przysługiwało sporne świadczenie, które zostało jej wypłacone stosownie do art. 22 u.p.p.w.d., jako osobie, która pierwsza złożyła wniosek. Wobec dokonanych ustaleń organy uznały, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącemu za ten sam okres tj. od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 25 u.p.p.w.d., co skutkowało wydaniem zaskarżonych decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. C. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust 2a u.p.p.w.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istnienie opieki naprzemiennej nad dzieckiem może zostać stwierdzone wyłącznie na podstawie orzeczenia sądu, w sytuacji, gdy w braku wiążącego rozstrzygnięcia sądu odnoszącego się do opieki nad dzieckiem organ jest uprawniony do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 u.p.p.w.d. poprzez jego zastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. poprzez orzeczenie o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego, pomimo ustalenia, że skarżący faktycznie utrzymuje dziecko i zaspokaja jego potrzeby życiowe w zakresie odpowiadającym 50% całego czasu sprawowania opieki nad dzieckiem w skali miesiąca; 4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że matka dziecka spełnia warunki ustawowe do przyznania jej świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości, podczas gdy wywiad środowiskowy przeprowadzony w sprawie potwierdza, że opieka nad dziećmi sprawowana jest przez oboje rodziców w sposób naprzemienny; 5. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, a także braku rozważenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący okoliczności przemawiających za tym, że w okresie składania przeze mnie wniosku o świadczenie wychowawcze na dziecko, jak również w dacie orzekania przez organy administracyjne opieka nad dzieckiem sprawowana była w porównywalnych i powtarzających się okresach czasu przez oboje rodziców, co skutkowało błędnym przyjęciem, że wypłacone środki stanowią nienależnie pobrane świadczenie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2024 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt [...], na okoliczność wykazania, iż dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2024 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), oddalił powyższy wniosek dowodowy. Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn, niż podniesione w jej treści. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji obu instancji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził bowiem, że podstawą do uchylenia tych rozstrzygnięć jest naruszenie przez organy art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenia w istocie uniemożliwia na obecnym etapie postępowania dokonanie oceny zarzutów podniesionych w skardze. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać – poza uzasadnieniem faktycznym – także wyjaśnienie jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego organ przyjął taką, a nie inną kwalifikację prawną ustalonego stanu faktycznego. Żaden z organów w niniejszej sprawie nie uczynił zadość temu wymogowi, gdyż z zaskarżonych decyzji nie wynika jednoznacznie, który z powoływanych przepisów stanowił podstawę rozstrzygnięcia; nie można też tego z całą pewnością wywnioskować z ich uzasadnień. Przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją uchylono "przyznane skarżącemu w informacji/decyzji z 11.08.2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. C. od 1 czerwca 2022r. do 31 maja 2023r.". Organ I instancji w swoim uzasadnieniu wskazał ogólnie, że podstawa prawna to "ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci", poza tym równie ogólnie wskazał na art. 5 ust. 2a i art. 25 tej ustawy, nie przytaczając nawet ich treści. Organ II instancji uczynił podobnie tzn. jako podstawę prawną ogólnie powołał wyłącznie ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozważaniach przytoczył wprawdzie treść art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., a ponadto także treść art. 22 u.p.p.w.d., co jednak nie usuwa wątpliwości co do podstawy prawnej wydanej decyzji. Należy bowiem podnieść, że ani przepis art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., ani art. 22 u.p.p.w.d., ani też art. 25 u.p.p.w.d. nie mogły służyć jako podstawa prawna do uchylenia z datą wsteczną ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, czy - w aktualnym stanie prawnym (od 1 stycznia 2022r.) zamiast decyzji - informacji o przyznaniu takiego świadczenia, wydawanej stosownie do art. 13a ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. Przepis art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. przewiduje, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Z kolei zgodnie z art. 22 u.p.p.w.d. - w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 stosuje się. W przytoczonych przepisach zostały określone zasady przyznawania świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy opiekę nad dzieckiem sprawują obydwoje rodzice. Mają zatem one zastosowanie w postępowaniu wszczętym na wniosek jednego z rodziców o przyznanie świadczenia wychowawczego, które kończy się pozytywnie (przyznaniem świadczenia) albo negatywnie - decyzją o odmowie przyznania świadczenia. Przepisy te mają charakter materialny tzn. służą ocenie czy stronie należy się świadczenie, czy nie, natomiast nie służą one uchylaniu z datą wsteczną przyznanych i wypłaconych świadczeń. Również przepis art. 25 u.p.p.w.d. nie służy wydaniu decyzji o uchyleniu z mocą wsteczną przyznanych i wypłaconych świadczeń. Na podstawie tego przepisu organ stwierdza nienależnie pobrane świadczenie i orzeka o jego zwrocie, a nie uchyla decyzję, czy informację o przyznaniu świadczenia. Zgodnie z tym przepisem - 1. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. 2. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: (...) 2) świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; (...) 5) świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 6) świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. (...) 9. Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (...)10. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odstąpić od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (...). Z akt administracyjnych wynika, że taka decyzja została wydana wobec D. C. w dniu 11 kwietnia 2024 r. (dotyczy świadczeń wypłaconych mu na rzecz A. C. w okresie od 1 czerwca 2022r. do 31 maja 2023 r., a więc w tym samym, którego dotyczy decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie). Wprawdzie uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie może nastąpić na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ale wydanie decyzji na podstawie tego przepisu jest możliwe tylko w okresie, na który przyznano świadczenie, a nie wstecz. Przepis ten stanowi, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2023r., sygn. akt II SA/z 748/23; wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 i 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1465/21). "Regulacja art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. wskazuje na możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, zaś art. 25 ust. 6 tej ustawy na możliwość wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Są to zasadniczo różne instytucje, oparte na odmiennych przesłankach, wobec czego w zasadzie powinny być rozstrzygane w odrębnych decyzjach. (...) Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Analiza art. 27 ust. 1 tej ustawy w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, w szczególności za okres, za jaki świadczenie zostało już wypłacone (tak WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 133/24). Co istotne, przepis art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. ma zastosowanie również do świadczeń wychowawczych przyznanych na podstawie informacji, o których mowa w art. 13a ust. 1 zdanie 1 ustawy (tak wyrok NSA z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 172/22; cyt. wyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 133/24). W każdym wypadku, a więc zarówno gdy chodzi o ostateczną decyzję przyznającą świadczenie, jak i o informację o której mowa w art. 13a ust. 2 u.p.p.w.d., organ nie może na podstawie art. 27 u.p.p.w.d. wydać decyzji uchylającej "decyzję/informację" o przyznaniu świadczenia, jeśli upłynął już okres, na który świadczenie zostało przyznane i wypłacone, a takiej sytuacji dotyczy decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie. Ponadto, jak wynika wprost z treści ww. unormowania, uchylenie przyznanego świadczenia może nastąpić wskutek zmiany sytuacji (rodzinnej lub dochodowej) rodziny strony, nienależnego pobrania przyznanego świadczenia lub wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia. Konstrukcja tego unormowania wskazuje zatem, że jego zastosowanie uwarunkowane jest zaistnieniem określonych okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na prawo do świadczenia, już po nabyciu tego prawa, a więc po wydaniu ostatecznej decyzji przyznającej stronie świadczenie czy – w aktualnym stanie prawnym – po przyznaniu świadczenia i po pisemnym poinformowaniu o tym strony. Podstawy do zastosowania uregulowanego powyższym przepisem trybu wzruszenia decyzji/informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, nie może więc stanowić okoliczność, która istniała już przed wydaniem takiej decyzji i nawet wtedy, gdy rzeczywiście stanowiła przeszkodę do przyznania świadczenia (a organ błędnie ocenił sytuację) czy też w ogóle nie była znana organowi w dacie orzekania. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do "zmiany" sytuacji strony czy też "wystąpienia" okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia już po jego nabyciu. Mając więc na względzie, że organy obu instancji w istocie nie wskazały w kontrolowanych decyzjach podstawy prawnej ich podjęcia, a jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy postawy tych rozstrzygnięć nie sposób odnaleźć w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., Sąd doszedł do wniosku., że zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. W związku z brakiem określenia podstawy prawnej decyzji, Sąd nie odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego sprawowania opieki naprzemiennej nad A. C., ponieważ byłoby to przedwczesne. W konsekwencji zbędne było także przeprowadzenie na obecnym etapie postępowania dowodu uzupełniającego z przedstawionego przez skarżącego przy piśmie z dnia 22 maja 2024 r. odpisu wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt [...], ustalającego opiekę naprzemienną skarżącego i K. C. nad ich małoletnimi dziećmi. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i wnioski, i raz jeszcze oceni, czy okolicznościach tej sprawy zachodzą podstawy do wydania decyzji uchylając przyznane skarżącemu na okres od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. C.. W razie ponownego podjęcia takiego rozstrzygnięcia organ jednoznacznie wskaże jego podstawę prawną i uzasadni jej zastosowanie. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.