II SA/Lu 396/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.e decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania E. H., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...], znak: [...] nakazującej współwłaścicielom - J. O., Z. B. i E. H. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego (pomieszczenie o wymiarach w rzucie 6,00 x 4,95m od strony działki Nr 270), na działce Nr 271, położonej w Ż., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy: W takcie oględzin dokonanych w dniu 30 maja 2012r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ś. stwierdzili, że na ww. działce znajduje się murowany budynek mieszkalno-gospodarczy, wybudowany przez J. M., który w trakcie realizacji inwestycji był zarówno inwestorem, jak i współwłaścicielem działki Nr 271 w Ż. (drugim współwłaścicielem działki była I. L.). Naczelnik Gminy M. decyzją z dnia [...]., znak: [...], udzielił J. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Podczas oględzin J. M. oświadczył, że w trakcie realizacji budynku gospodarczego w połowie lat osiemdziesiątych, część obiektu przeznaczył na cele mieszkalne, a ponadto dokonał jego rozbudowy. Powyższe potwierdził R. Z., mąż obecnej współwłaścicielki obiektu E. H. Ponadto ustalono, że R. Z. w 2006r. w ww. budynku prowadził roboty budowlane wewnętrzne, które zostały zakończone. W trakcie rozprawy administracyjnej dotyczące przedmiotowego budynku, odbytej w dniu 13 lipca 2012r., J. M. pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył, że budowa ww. budynku gospodarczego realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę została zakończona w 1987r., natomiast rozbudowy budynku dokonał na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. W tym czasie wymurował ściany obiektu, natomiast zadaszenie wykonał R. Z. najpóźniej w 1992r.  R. Z. potwierdził, że na dobudowanej części wykonał zadaszenie, ale miało to miejsce około 10 lat później, czyli około 2002r., co potwierdziła również E. H. Organ I instancji na podstawie ustalonych okoliczności przyjął, że rozbudowa budynku nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Realizację robót rozpoczął J. M. na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych a budowa została zakończona w 2002r. przez R.Z. W dniu 13 lipca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Ś. z urzędu wszczął postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce Nr 271 w miejscowości Ż. Uwzględniając możliwość legalizacji rozbudowy postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] nakazał inwestorowi R.i Z. dostarczenie w terminie do 31.12.2012r. określonych w postanowieniu dokumentów. Wobec niewykonania przez zobowiązanego nałożonych obowiązków, PINB w Ś. decyzją z dnia [...]., znak: [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania R. Z. od ww. decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...], znak: [...] uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją postanowienie z dnia [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę dokonał w dniu 6 maja 2013r. oględzin ustalając, że dobudowana część do budynku gospodarczego o wym. 6,00 x 4,95m posiada dach jednospadowy pokryty eternitem przymocowanym do konstrukcji drewnianej. Dobudowa zlokalizowana została od strony działki Nr 270 i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Organ I instancji uwzględniając możliwość legalizacji rozbudowy dokonał wyboru adresata postanowienia zobowiązującego wykonanie obowiązku przedstawienia dokumentów. Uwzględniając art. 52 Prawa budowlanego określający podmioty, postanowieniem z dnia [...] znak: [...] nałożył na współwłaścicieli rozbudowanego budynku gospodarczego tj. E. H. i I. L. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 września 2013r. określonych w postanowieniu dokumentów w celu legalizacji dokonanej samowolnie rozbudowy budynku gospodarczego. W dniu 30 października 2013r. PINB w Ś. uzyskał od Starosty Ś. wypis z rejestru gruntów z dnia 28.10.2013r., z którego wynika, że działka nr 271 stanowi obecnie własność Z. B., E. M. H. i J. M. O. W związku z powyższym pismem z dnia 30.10.2013r. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami dowodowymi, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz złożenia końcowego oświadczenia. Wobec niespełnienia przez zobowiązane nałożonego postanowieniem z dnia [...] obowiązku organ I instancji decyzją z dnia [...] znak: [...] nakazał obecnym współwłaścicielom tj. Z. B., E. M. H. i J. M. O. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego. Odwołanie od tej decyzji złożyła E. H., która wyjaśniła, że w 2000r. kupiła działkę od J. Mi. i I. M.-L. Wówczas budynek był wybudowany. Jedynie zostały wymienione popękane płyty eternitu. W maju 2012r. M. przepisał aktem notarialnym swoją część na rzecz skarżącej, natomiast I. M.-L. za przepisanie swojej części zażądała ponownej zapłaty, a kiedy odmówiła, wówczas dokonała powiadomienia nadzoru budowlanego o popełnieniu samowoli. Skarżąca wskazała, że nie ma innego domu ani mieszkania, a nakaz rozbiórki nie ma racjonalnego uzasadnienia. Dobudowana część została wykonana przez jej poprzednika J. M. w latach 1980-1990 i wobec niego organy nadzoru budowlanego nigdy nie kwestionowały rozbudowy. Rozbudowę wykonano z uwzględnieniem wymogów sztuki budowlanej i posiada wszelkie instalacje niezbędne dla budynku spełniającego funkcje mieszkalne. Wskazała, iż organ I instancji pominął okoliczności, że na podstawie decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy, zmieniony został sposób użytkowania obiektu, tj. z budynku gospodarczego na budynek jednorodzinny mieszkalny. Budynek jest w bardzo dobrym stanie technicznym, nie grozi zawaleniem i nie powoduje żadnych niedogodności w korzystaniu z pozostałej części działki nr 271, ani z działek sąsiednich. Wskazała, że ww. rozbudowa jest zgodna z przeznaczeniem terenu, oraz, że nie narusza przepisów techniczno- budowlanych. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Wskazał, że z ustaleń wynika, że na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych w warunkach samowoli budowlanej J. M. rozpoczął dobudowę o wym. 6,00 x 4,95m do budynku gospodarczego na działce nr ewid. 271 w miejscowości Ż. Rozbudowa zakończona została przez R. Z. w 2002r. tj. pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Zarówno art. 28 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r jak i obowiązującej z dnia 7.07.1994r. stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W przypadku realizacji rozbudowy (zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest to budowa) obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co ma miejsce w niniejszym przypadku, zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 48 - art. 49 Prawa budowlanego. Organ I instancji umożliwił współwłaścicielom legalizację popełnionej samowoli budowlanej nakładając postanowieniem z dnia 21 maja 2013r. obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymienionych dokumentów. Zobowiązani nie wykonali powyższego wezwania w związku z tym, organ I instancji zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego. W trakcie postępowania ustalono, że I. L. w dniu 28 sierpnia 2013r. umową darowizny przekazała swój udział na rzecz J. M. O. i Z. B. (Księga Wieczysta Nr LU [...]). Organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze art. 30 § 4 K.p.a. umożliwił stronom zapoznanie się z aktami sprawy a następnie prawidłowo zobowiązał obecnych współwłaścicieli do dokonania rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego. Ponadto zdaniem organu odwoławczego nie można podzielić stanowiska skarżącej, że Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy zmienił sposób użytkowania budynku z gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga w świetle art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi jedynie jeden z dokumentów niezbędnych do dokonania zgłoszenia. Natomiast stwierdzenie przez PINB w Ś. w postanowieniu z dnia [...], co podnosi skarżąca, że rozbudowa jest zgodna z przeznaczeniem terenu oraz, że nie narusza przepisów techniczno-budowlanych stanowiło jedynie dla organu I instancji podstawę do zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego tj. wdrożenia procedury legalizacji samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie, wobec niespełnienia przez zobowiązanych obowiązku przedłożenia żądanych przez PINB w Ś. dokumentów, organ odwoławczy nie mógł podjąć innej decyzji niż utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. H. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o dokonanie dowolnej i niepełnej oceny stanu faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła tok postępowania, jak i wskazała, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w decyzji do istoty sprawy i przytoczonych przez stronę zarzutów w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a tym samym niezasadnie zastosował art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Poza tym wyjaśniła, że w dobrej wierze nabyła przedmiotową nieruchomość, obecnie zamieszkuje w niej z rodziną, zatem obciążenie jej obowiązkiem dokonania rozbiórki samowoli budowlanej, której nie popełniła, narusza zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, zaś zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że bez wymaganego pozwolenia na budowę na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych w warunkach samowoli budowlanej J. M. rozpoczął dobudowę o wym. 6,00 x 4,95m do budynku gospodarczego na działce nr ewid. 271 w miejscowości Ż., która zakończona została przez R. Z. w 2002r. tj. pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r, która podobnie jak ustawa Prawo budowlane z 24 października 1974r stanowiła, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W toku postępowaniu ustalono także, że dotychczasowi właściciele działki, na której zlokalizowany został budynek gospodarczy, tj.: J. M. w dniu 29 maja 2012r. sprzedał swoją część skarżącej (akt notarialnym Rep A nr [...]), a I. M. (obecnie L.) w dniu 28 sierpnia 2013r. umową darowizny przekazała swój udział na rzecz J. M. O. i Z. B. (księga wieczysta nr [...], stan z dnia 20 lutego 2014 r.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...], w której nakazano współwłaścicielom J. O., Z. B. i E. H. rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego na działce nr 271 położonej w Ż. Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W obecnym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, lecz po zbadaniu przez organ, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, czy w stosunku do wybudowanego obiektu budowlanego nie można podjąć czynności zmierzających do jego legalizacji. W tym celu należy w szczególności ustalić, czy samowolna budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W przypadku pozytywnych przesłanek w tym zakresie organ, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora (właściciela) obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. W przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, organ – zgodnie z art. 48 ust.4 Prawa budowlanego - zobligowany jest wydać nakaz rozbiórki. Zatem brak wykonania obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów w celu legalizacji dokonanej samowolnie rozbudowy budynku skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z art. 48 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z dnia [...], obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Należy wskazać, że organ uwzględniając możliwość legalizacji rozbudowy dokonał wyboru adresata postanowienia zobowiązując do wykonania postanowienia współwłaścicieli rozbudowanego budynku gospodarczego aktualnych w dniu wydania postanowienia. Nie można bowiem przyjąć, iż jedynie inwestor, tj. osoba, która wykonała określonych robót budowlanych, w tym wypadku rozbudowała budynek gospodarczy, jest podmiotem, na który można nałożyć obowiązki określone w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że nakaz określony w decyzji, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego co prawda w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest jednak obciążony inwestor, ale mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 43/14, Lex 1474194). W powyższego zatem wynika, że wykonanie czynności - nakazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego - obciąża nie tylko inwestora, ale również właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przy czym kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje w tym przedmiocie powinny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora, który posiada tytuł prawny do nieruchomości (tak wyrok NSA z dnia 8 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 859/99, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Sz 970/12, publ. Lex nr 1241533). Zatem o ile jest to możliwe, organ administracji powinien nałożyć obowiązki z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego na inwestora, ale tylko wówczas, gdy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. Przy czym należy wskazać, że wyzbycie się przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której dokonano robót budowlanych, nie pozbawia organ możliwości nałożenia obowiązków przewidzianych w dyspozycji cytowanej normy prawnej. Jeżeli bowiem inwestor utracił tytuł prawny do tej nieruchomości, to wówczas, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu, co miało miejsce w niniejszej spawie. Wobec tego podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji wydanych w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jak również ze względu na zbywalność przysługującego prawa do działki, jak i prawa własności posadowionych na niej obiektów następca prawny ww. osób. Zatem nawet jeśli rozbudowa obiektu została dokonana przez poprzedniego właściciela działki, to skarżąca, jako następca prawny, wchodzi w prawa i obowiązki inwestora, a zatem zobowiązana jest do usunięcia skutków samowoli budowlanej w pełnym jej zakresie. Ponadto w przedmiotowej sprawie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się w sposób prawidłowy do wskazanych wyżej kwestii, trafnie uzasadniając swoje stanowisko, odnosząc się do zarzutów odwołania. Nie uchybił zatem unormowaniu art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa, co zarzuca się w skardze. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.