II SA/Lu 396/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi L.-P. Sp. z o.o. w N. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 8 maja 2019 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpatrzeniu zażalenia A. W., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w L. z 29 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Pismem z 22 lutego 2019 r. A. W. wniósł o przeprowadzenie kontroli na działkach nr ew. [...], [...], [...], o "nakazanie likwidacji otworów drzwiowych i okiennych umieszczonych w ścianach budynków w odległości mniejszej niż cztery metry od granicy sąsiednich działek, to jest dz. [...], [...] i [...] oraz nakazanie rozbiórki części budynków i budowli które to zostały posadowione na trzymetrowym pasie rozgraniczającym działki o różnych funkcjach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Postanowieniem z 29 marca 2019 r. PINB w L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie żądania nakazania rozbiórki budynku znajdującego się na działkach nr [...], [...], [...], położonych w B. przy ul. [...], wywodząc w uzasadnieniu, że A. W. nie jest stroną postępowania, gdyż nie przysługuje mu interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu. Z ustaleń organu wynika, że wnioskodawca nie figuruje w rejestrze gruntów jako właściciel działek mogących znajdować się w obszarze oddziaływania budynku położonego na ww. działkach. Na powyższe postanowienie A. W. wniósł zażalenie, podnosząc, że jest właścicielem działek o nr ew. [...] i [...], które bezpośrednio przylegają do działek wskazanych we wniosku. Po rozpatrzeniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z 8 maja 2019 r., L. WINB, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że PINB w L. oparł swoją ocenę na notatce służbowej z 27 marca 2019 r., sporządzonej na okoliczność ustalenia właścicieli działek położonych przy ul. [...] w B.. W ocenie L. WINB, z akt sprawy nie wynika w sposób oczywisty, aby żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot nieuprawniony. W tym celu niezbędne jest przeprowadzenie rzetelnego postępowania wyjaśniającego (pozyskanie aktualnego wypisu z rejestru gruntów oraz uwierzytelnionej przez właściwy organ mapy ewidencyjnej, przeprowadzenie kontroli w terenie). Tym bardziej, że skarżący twierdzi, iż jest właścicielem działek o nr ew. [...] i [...], które bezpośrednio przylegają do działek o nr ew. [...], [...], [...], na których usytuowany jest przedmiotowy budynek. W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, w sprawie nie mógł mieć zastosowania sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Brak było podstaw do uznania, że w sposób oczywisty skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie. Należało przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające, przede wszystkim w kwestii podmiotowej – legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania. Tym samym wniosek skarżącego wszczynał postępowanie. Tylko w toku postępowania można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie przedmiotowego żądania powinno więc nastąpić w drodze wydania decyzji - czy to rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.), czy też umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym. L. WINB podkreślił przy tym, że umorzenie postępowania z przyczyny podmiotowej tj. uznania, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, nie wyklucza wszczęcia postępowania z urzędu, jeśli istnieją ku temu przesłanki. Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie L. WINB wniosła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w N., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., gdyż oczywistym jest, że A. W. nie przysługuje interes prawny, co więcej wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób obiekt budowlany oddziałuje na jego nieruchomości. Uzasadniając zarzuty skarżąca wywiodła, że jej obiekty w żaden sposób nie oddziałują na działki A. W.. Obszar oddziaływania przedmiotowych obiektów budowlanych nie wykracza poza granicę działek nr [...], [...] i [...]. Wszystkie obiekty posadowione na tych działkach znajdują się w odległości od granicy powyżej 3 m, pomimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację obiektów w odległości 3 m, 1,5 m lub na granicy działki. Choć to rolą osoby, która chce być uznana za stronę postępowania co do samowoli budowlanej, jest wykazanie konkretnego interesu prawnego, A. W. nie wskazał takiego konkretnego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Na wstępie należy zauważyć, że żądania zawarte w piśmie A. W. z 22 lutego 2019 r. stały się podstawą czynności procesowych organów nadzoru budowlanego podjętych w kilku sprawach. Rozpoznawana sprawa dotyczy kwestii nakazu rozbiórki budynku usytuowanego na trzech działkach [...], [...] i [...] (postępowanie przed organem I instancji toczące się pod znakiem: PINB [...]). Z akt administracyjnych sprawy, jak również z informacji znanych sądowi z urzędu wynika, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia L. WINB, uchylającego postanowienie organu I instancji, PINB w L. wszczął postępowanie administracyjne i zakończył je wydaniem decyzji umarzającej z 30 lipca 2019 r. (stwierdzając brak interesu prawnego po stronie A. W.). W wyniku odwołania A. W., decyzją z 9 września 2019 r. L. WINB uchylił decyzję PINB z 30 lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji WINB wynika, że organ odwoławczy zajął diametralnie inne stanowisko w kwestii legitymacji procesowej A. W. w sprawie nakazu rozbiórki ww. obiektu. Decyzja L. WINB z 9 września 2019 r. została zaskarżona (sprzeciwem) do sądu administracyjnego przez L. S. oraz spółkę [...] – sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 610/19. Ten sam wniosek skarżącego z 22 lutego 2019 r. stał się również podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie nakazania likwidacji otworów okiennych umieszczonych we wschodniej ścianie budynku usytuowanego na działce [...] od strony działki [...]. W sprawie tej PINB w L. decyzją z 21 maja 2019 r. (PINB [...]) odmówił nakazu likwidacji otworu okiennego. Po rozpatrzeniu odwołania A. W. decyzją z 3 lipca 2019 r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego przez A. W., sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 577/19. Z materiałów dostępnych w aktach sprawy wynika również, że PINB w L. wydał w dniu 29 marca 2019 r. jeszcze dwa postanowienia: znak PINB [...], dotyczące odmowy wszczęcia postępowania na wniosek A. W. w sprawie likwidacji otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych od strony działki nr [...] w budynku na działce [...] oraz znak: PINB [...], dotyczące wszczęcia postępowania na wniosek A. W. w sprawie likwidacji otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych od strony działki nr [...] w budynku na działkach [...], [...]. Losy tych spraw nie są znane, nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Sąd jedynie dla porządku odnotowuje te czynności podjęte w odrębnych sprawach, na podstawie tego samego wniosku A. W., który zainicjował spór prawny w rozpoznawanej sprawie. Ponieważ zaskarżone postanowienie L. WINB z 8 maja 2019 r. pozostaje w obrocie prawnym, nadal może być przedmiotem kontroli sądu, nie zachodzi zatem przesłanka umorzenia postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Nie sposób jednak nie zauważyć, że w dacie orzekania przez Sąd w rozpoznawanej sprawie cały punkt ciężkości sporu leży już w zupełnie innym miejscu. Kwestia istnienia interesu prawnego A. W. w żądaniu nakazu rozbiórki budynku znajdującego się na działkach nr [...], [...], [...] rozstrzygać się będzie w istocie w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Lu [...]. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy organ II instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko PINB w L. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie żądania nakazania rozbiórki budynku znajdującego się na działkach nr [...], [...], [...]. Spór dotyczy zatem w istocie tego, czy w sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., jak stwierdził organ I instancji i jak wywodzi w skardze Spółka. Artykuł 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, ocena interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może prowadzić do dwóch różnych dróg działania organu. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej może zostać wydane wyłącznie w przypadku, gdy stwierdzenie braku interesu prawnego osoby wnoszącej podanie jest oczywiste, nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jest możliwe wyłącznie na podstawie analizy wniesionego podania. Jeżeli jednak legitymacja skargowa wnoszącego podanie budzi wątpliwości, które wymagają wyjaśnienia, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania, przeprowadzenie czynności wyjaśniających, które doprowadzą do jednoznacznego przesądzenia kwestii interesu prawnego podmiotu, który wniósł podanie i w zależności od wyników tej weryfikacji, wydanie odpowiedniej decyzji – merytorycznej lub formalnej, umarzającej postępowanie, jeżeli postępowanie wyjaśniające doprowadzi do konkluzji, że podmiot wnoszący podanie nie jest stroną, gdyż nie ma interesu prawnego (por. tylko przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyroki NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 812/17; z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1268/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 stycznia 2019 r. II SA/Bd 1217/18; wyrok w Białymstoku z 21 lutego 2019 r., II SA/Bk 802/18; wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 31/19; wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2019 r., III SA/Łd 160/19; wyrok WSA w Gdańsku z 15 maja 2019 r., II SA/Gd 45/19; wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 r. II SA/Po 446/18; wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2019 r., VII SA/Wa 894/19; zob. też analogiczne poglądy wyrażane w doktrynie: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 383-384; A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6. wyd., Warszawa 2016, s. 394-395). Wszczęcie postępowania nie przesądza zatem jednoznacznie kwestii legitymacji procesowej wnoszącego podanie. Co więcej, w orzecznictwie podkreśla się trafnie, że zastosowanie art. 61a § 2 k.p.a. w przypadkach, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, narusza prawa jednostki do obrony na drodze prawnej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 2116/17). W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pełni prawidłowe było stanowisko L. WINB, że z akt sprawy nie wynika w sposób oczywisty, aby żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot nieuprawniony. We wniosku z 22 lutego 2019 r. A. W. powoływał się na swój interes prawny, w zażaleniu na postanowienie PINB podniósł, że jest właścicielem działek o nr ew. [...] i [...], które bezpośrednio przylegają do działek o nr ew. [...], [...], [...], na których usytuowany przedmiotowy budynek. Analiza akt sprawy potwierdza twierdzenia podniesione w zażaleniu. Weryfikacja twierdzenia A. W., że ma interes prawny w żądaniu nakazu rozbiórki spornego obiektu, wywodzony z prawa własności sąsiednich działek, wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Trafnie L. WINB wskazywał na konieczność m.in. pozyskania aktualnego wypisu z rejestru gruntów, uwierzytelnionej przez właściwy organ mapy ewidencyjnej, przeprowadzenia kontroli w terenie. Dopiero te czynności pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii interesu prawnego A. W.. Prawidłowo zatem L. WINB uznał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Brak było podstaw do uznania, że w sposób oczywisty A. W. nie ma interesu prawnego w sprawie. Stwierdzenie to w żaden sposób nie przesądzało ostatecznej oceny legitymacji procesowej A. W., wskazywało jedynie na konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego, który pozwoli na wyjaśnienie tej kwestii kluczowej dla wszczęcia postępowania na wniosek. W sytuacji, kiedy A. W. powoływał się na prawo własności działek sąsiadujących z działkami, na których znajduje się sporny obiekt, nie sposób oprzeć tezy o braku interesu prawnego na notatce służbowej sporządzonej przez pracownika PINB w L.. Weryfikacja interesu prawnego wymagała dokonania ustaleń co do tego, czy sporny obiekt oddziałuje w ogóle na prawo własności wnoszącego podanie i czy naruszona została zasada poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, wyrażona w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.). Ustaleń tych nie sposób oprzeć na jednej notatce urzędowej, nota bene – nieprawidłowo ustalającej krąg właścicieli działek sąsiadujących. Zakres oddziaływania spornego obiektu wymaga dokonania czynności wyjaśniających w zdecydowanie szerszym zakresie. Wyklucza to zatem zastosowanie "uproszczonego" rozwiązania w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).