II SA/Lu 396/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 marca 2023 r., znak: SKO.41.1696/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 21 marca 2023 r., znak: SKO.41/1696/OS/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.) po rozpoznaniu odwołania M. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Kraśnik z dnia 26 kwietnia 2021 r., znak: MOPS/SP/000417/04/2021 odmawiającą przyznania M. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babką H. P.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. i podniosło, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że M. D. zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad babką H. P.. Wniosek wpłynął do organu 31 marca 2021 r. (k. 3 akt). H. P. była wdową. W pisemnych wyjaśnieniach złożonych do akt sprawy (k. 9 akt) wnioskodawca wskazał, że H. P. ma trzy córki: B. K. - mieszkającą na stałe w [...], J. G. - zamieszkałą w K., która ma jednego syna będącego osobą niepełnosprawną i wymagającego całodobowej opieki oraz A. D. (matkę wnioskodawcy) zamieszkałą w K., która jest zatrudniona na pełny etat jako pielęgniarka. Kolegium wyjaśniło, że H. P. posiadała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na okres od 31 marca 2023 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności znak: PZOON.731.173.2021 wydane zostało 19 marca 2021 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kraśniku (k. 10). Organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz niezasadnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium podzieliło ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, że nie można pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które z dniem jego ogłoszenia obaliło domniemanie konstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w tym konkretnym zakresie, w jakim wyrokował Trybunał Konstytucyjny. Obowiązkiem organu było zatem rozpatrzenie wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść normy zawartej w art. 17 u.ś.r., z pominięciem zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b tej ustawy dotyczącego wieku, w którym osoba stała się niepełnosprawna. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie mógł odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z uwagi na to, że niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym niż wskazany w tym przepisie. Kolegium wskazało następnie, że mimo zastosowania częściowo błędnej podstawy prawnej w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do przyznania wnioskodawcy świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 uznał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Kolegium w pełni podzieliło ten pogląd, wskazując, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Natomiast, zgodnie z przepisem art. 129 § 1 Kodeksu, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Według organu, wnioskodawca nie wchodzi do określonego przepisami o charakterze bezwzględnie obowiązującym kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Z uwagi na to, że H. P. posiadała trójkę dzieci, które nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności, w tym matkę wnioskodawcy, której stan zdrowia pozwalał nawet na pracę zawodową, brak jest podstaw do przyznania świadczenia wnioskodawcy, który był spokrewniony z nią w dalszym stopniu niż córki. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r., III SA/Kr 472/18 (Lex nr 2539743) zgodnie z którym z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. W ocenie Kolegium, warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę przyznania takiego świadczenia. Kolegium zauważyło, że z treści odwołania wynika, że H. P. zmarła 28 kwietnia 2021 r., a więc dwa dni po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy odpadła też możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 29 kwietnia 2021 r., tj. po dniu śmierci osoby wymagającej opieki. Podsumowując, Kolegium uznało, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że nie ciążył na nim obowiązek alimentacyjny względem babki i brak było spełnienia warunku wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., bowiem żyły osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z H. P., które nie legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę na decyzję Kolegium złożył M. D.. Wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że w składzie wydającym zaskarżoną decyzję zasiadał ten sam członek składu orzekającego Kolegium, który wydał uprzednio w składzie trzyosobowym postanowienie odmawiające mu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżący podniósł, że dwukrotne wydanie rozstrzygnięć w postępowaniach odwoławczych w tej samej sprawie przez ten sam skład osobowy organu stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy. Wskazał ponadto, że dzieci jego babki były w takiej sytuacji życiowej, że nie mogły sprawować nad nią opieki. Podniósł, że dokonując wykładni przepisów, należało mieć na uwadze cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną i wymagają wsparcia. W sprawie należało uznać, że zaktualizował się jego obowiązek alimentacyjny, a odmienna ocena doprowadziła do pozbawienia prawa do świadczenia osoby, która faktycznie sprawowała opiekę. Podniósł, że podczas pandemii koronawirusa kilkukrotnie próbował złożyć do MOPS w Kraśniku wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, jednak za każdym razem odmawiano jego przyjęcia. Dopiero, gdy wniosek wysłał pocztą, został on zarejestrowany. Wskazał na omyłki pisarskie czy wysłanie przez Kolegium wcześniej wydanego orzeczenia na błędny adres oraz okoliczność, że zaskarżona decyzja z 21 marca 2023 r. została przez niego odebrana 27 marca 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił ponadto, że brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest przepisów, które stanowią, że za każdym razem sprawę powinien rozpatrywać inny skład orzekający Kolegium, tym bardziej, że sytuacja ta związana była z wcześniejszym uchyleniem postanowienia odmawiającego skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1240/19 uznał, że przesłanki wyłączenia członka organu kolegialnego wymienia art. 24 § 1 i 3 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Wśród wymienionych tam przypadków nie wskazano podstawy do wyłączenia członka Kolegium po uchyleniu w postępowaniu sądowym decyzji wydanej z jego udziałem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Zgodnie z wnioskiem organu i wobec braku ze strony skarżącego żądania przeprowadzenia rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. zamiast wielu: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22). Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast legalność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta ma dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Organy nie zakwestionowały bowiem ani stanu zdrowia babci skarżącego, która była niewątpliwie niepełnosprawna w znacznym stopniu i wymagała pomocy osób drugich, ani też faktu, że skarżący sprawował opiekę nad babcią. Bezsporne jest również, że nieżyjąca już H. P. miała trzy córki, które w dacie orzekania przez organy obu instancji nie legitymowały się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W tym miejscu należy zaznaczyć, że śmierć osoby podlegającej opiece nie świadczy o bezprzedmiotowości skierowanego przez opiekuna do organu żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście sprawowanej przez niego opieki, tj. za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia do momentu śmierci osoby podlegającej opiece. W konsekwencji fakt, że babka skarżącego zmarła w trakcie postępowania administracyjnego, mógłby mieć o tyle wpływ na toczące się postępowanie, że uwzględniając wniosek skarżącego, należałoby świadczenie przyznać do dnia śmierci jego babki. W niniejszej sprawie nie zaistniały jednak podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. (OPS 2/22) uchwały, której punkt pierwszy stanowi, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". Uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. przesądził zatem, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad babcią przez osoby inne niż spokrewnione z nią w pierwszym stopniu (tj. w tej sytuacji dzieci), jest legitymowanie się przez te osoby (dzieci) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odejścia od literalnej wykładni omawianych przepisów. Podkreślił, że przyjęcie kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest kryterium arbitralnym. Zastosowanie tej przesłanki – nie zaś uzależnienie oceny od każdorazowej analizy stanu faktycznego przez organy administracji – nie narusza wartości związanych z państwem prawnym. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności jako kryterium przejścia uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy jest związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Pogląd ten dominował zresztą również we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. zamiast wielu: wyroki NSA: z 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyroki WSA w Lublinie: z 10 listopada 2022 r., II SA/Lu 352/22, z 27 września 2022 r., II SA/Lu 421/22). U jego źródeł legło przekonanie, że ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Reasumując, związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że wystąpiła określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. negatywna przesłanka przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią, ponieważ miała ona dzieci, które nie legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy nie ma argumentacja dotycząca obiektywnego braku możliwości sprawowania opieki nad babcią skarżącego przez jej córki, a zawłaszcza przez matkę skarżącego - z uwagi na jej aktywność zawodową. Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że sam fakt brania udziału członka składu orzekającego Kolegium w wydaniu postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy to postanowienie zostało uchylone przez Sąd, nie rodzi obowiązku wyłączenia członka Kolegium z mocy prawa na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. od rozpoznawania tego odwołania (por. m. in. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 1736/13; wyrok NSA z 27 listopada 2017 r., II GSK 2218/17). Przesłanka wznowienia powiązana z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. dotyczy jedynie sytuacji, w których członek organu kolegialnego bierze udział w orzekaniu w sprawie co do aktu zaskarżonego za pomocą zwyczajnych lub nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w którego wydaniu uprzednio uczestniczył. Pozostałe zarzuty, dotyczące błędnego zaadresowania koperty zawierającej inne orzeczenie Kolegium, które zostało doręczone stronie, czy drobne oczywiste omyłki pisarskie bądź otrzymanie przez skarżącego decyzji datowanej na 21 marca 2023 r. przez stronę w dniu 27 marca 2023 r., nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.