II SA/Lu 397/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. Ś.-T. od decyzji Wojewody z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz W. Ś.-T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] marca 2019 r. właścicielka działki nr ewid.[...] w T. (gmina W. ) – M. P. (dalej: inwestorka) wystąpiła do Starosty L. z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości – działki nr ewid.[...], należącej do W. Ś. (dalej także: skarżąca) w terminie "maj/czerwiec" 2019 r., celem ocieplenia styropianem grubości 15 cm oraz wykonania izolacji i docieplenia fundamentów północnej ściany budynku mieszkalnego o wysokości 6 m, usytuowanego na działce nr [...], w odległości od 0,30-0,43 m od granicy z działką nr [...]. Starosta L. decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 47 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej także: p.b.), umorzył postępowanie w tej sprawie – jako bezprzedmiotowe. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zezwolenie na wejście na nieruchomość sąsiednią w celu wykonania robót budowlanych, powinno wynikać z pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, do którego nie wniesiono sprzeciwu, co nie dotyczy projektowanych przez inwestorkę prac, wyłączonych spod reglamentacji prawnobudowlanej. Po rozpoznaniu odwołania inwestorki, Wojewoda decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że rozpatrując wniosek na podstawie art. 47 ust. 1 i ust. 2 p.b., organ pierwszej instancji obowiązany był ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Powinien był zatem ocenić, czy zachodzi potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, do wykonania których niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, czy jest konieczne uzyskanie zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na wejście na teren tej nieruchomości oraz czy podjęto uprzednio próbę uzyskania takiej zgody od właściciela nieruchomości sąsiedniej, zakończoną niepowodzeniem. Wojewoda podkreślił, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty argumenty nie dawały podstaw do umorzenia postępowania. Po pierwsze bowiem, zdaniem organu odwoławczego, choć roboty planowane przez inwestorkę nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to niewątpliwie stanowią one roboty budowlane w rozumieniu prawa budowlanego. Faktem jest, iż skarżąca nie posiada prawomocnego pozwolenia na budowę, ani skutecznego zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Z treści art. 47 ust. 1 i 2 p.b., nie wynika jednak, by taki wymóg był konieczny. Roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku, poniżej 12 m, posiadają przymiot legalności, a tym samym ma do nich zastosowanie art. 47 p.b. Po drugie, w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Wojewody, spełnione zostały wszystkie opisane wyżej przesłanki wydania zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Inwestorka bezskutecznie ubiegała się bowiem o zgodę skarżącej na wejście na teren jej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych, co jest konieczne dla wykonania projektowanego ocieplenia budynku inwestorki. W związku z tym, organ drugiej instancji stwierdził, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja organu pierwszej podjęta została z naruszeniem prawa, a przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ten zobowiązany jest do zbadania, czy w sprawie spełniono przesłanki wydania zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, w myśl art. 47 ust. 1 i 2 p.b. Zdaniem Wojewody, z powyższego wynika, że w sprawie zachodziła potrzeba przeprowadzenia w szerokim zakresie postępowania wyjaśniającego, co – mając na uwadze obowiązku przestrzegania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) - uniemożliwiało organowi odwoławczemu wydanie decyzji merytorycznej. Od powyższej decyzji Wojewody sprzeciw do Sądu złożyła W. Ś., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 47 p.b., poprzez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji w trybie tego przepisu. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała, że jedynie wykonywanie robót budowlanych, które wymagają uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, umożliwiają ubieganie się o wydanie zgody, o której mowa w tym przepisie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił sprzeciw z powodów w nim nie wyrażonych, mając na uwadze art. 134 § 1 w zw. z 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonym przez nią sprzeciwie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Sąd nie może dokonać oceny zasadności podnoszonych w sprzeciwie zarzutów dotyczących wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego – art. 47 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody. Ocena taka, co do zasady, wykluczona została z woli ustawodawcy. Wynika to ze specyfiki postępowania w tej sprawie, która wyraża się również w tym, że nie mogą brać w nim udział inne podmioty niż skarżący, który wniósł sprzeciw oraz organ (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Dlatego też zakres rozpoznania sprawy przez Sąd, na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji, nie może obejmować oceny tej sprawy w takim stopniu, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które – tak jak w rozpoznawanej sprawie inwestorka – nie mogą brać udziału w postępowaniu sądowym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18). Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie wykazał prawidłowo, iż w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O spełnieniu tych przesłanek nie świadczy stwierdzenie organu odwoławczego, że decyzja Starosty "podjęta została z naruszeniem prawa [art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a.], a przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji zobowiązany jest do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie, spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, do wydania zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej". Oczywiste jest bowiem, że w samym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyraził w sposób stanowczy pogląd, że inwestorka spełniła wszystkie przesłanki wydania zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 p.b.(zob. s. 3-4 decyzji; k. 10-11 akt adm. II inst.). Tym samym organ popadł wewnętrzną sprzeczność ze swoimi wcześniejszymi wywodami. Nie budzi zarazem wątpliwości, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie wskazał ani żadnych okoliczności faktycznych, które organ pierwszej instancji powinien był ustalić, ani dowodów, który powinien był przeprowadzić w celu ustalenia tych okoliczności. Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że o ile w sprawie nie ma konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym aniżeli wynikałoby to z art. 136 k.p.a., to obowiązkiem tego organu będzie ewentualne uzupełnienie we własnym zakresie (bądź przy pomocy organu pierwszej instancji) postępowania dowodowego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że podjęciu takiego rozstrzygnięcia nie może stać na przeszkodzie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która nie powinna być pojmowana w kategoriach przeszkody tamującej wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, a jedynie uprawnienia strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej (zob. W. Piątek, Zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd "sprzeciwu od decyzji". Glosa do wyroku WSA z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 940/17, OSP 2019, nr 10, s. 177-178 wraz z powołaną literaturą). Organ ten odniesie się też wyczerpująco do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania, w tym do zarzutów, do których Sąd – z uwagi na ograniczenia wynikające z powołanego art. 64e p.p.s.a. –nie mógł odnieść się merytorycznie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.