II SA/Lu 397/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi H. K. oraz S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr ZOA-VI.7721.3.2020 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z 1 kwietnia 2022 r., znak: ZOA-VI.7721.3.2020, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. K. występującej w imieniu własnym oraz w imieniu S. K., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 29 października 2021 r., znak: PINB.41 l.V.48.2014 i nakazał inwestorkom: H. K. i S. K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie S., gmina K., poprzez: 1) demontaż jednospadowego, przykrytego folią zadaszenia części rozbudowanej o konstrukcji wykonanej z desek opartych na nowej ścianie podłużnej (północno-wschodniej) oraz elementach konstrukcyjnych istniejącego dachu wraz z konstrukcją drewnianą podpierającą zadaszenie, 2) demontaż pokrycia z papy termoizolacyjnej zabezpieczonej deskowaniem opartym na nowej ścianie północno-zachodniej przedmiotowego budynku, 3) rozbiórkę czterech ścian zewnętrznych rozbudowanego budynku mieszkalnego wykonanych z bloczków z betonu komórkowego o grub. 0,3 m i wys. 2,57 m (dwóch ścian o długości 8,90 m i dwóch ścian o długości 11,72 m) wraz z podmurówką z cegły ceramicznej pełnej oraz żelbetową ławą fundamentową, 4) uporządkowanie terenu po robotach rozbiórkowych. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało zainicjowane pismem T. K. z 5 listopada 2014 r., który poinformował, że na terenie jego działki nr [...] położonej w miejscowości S. znajduje się budynek mieszkalny, w którym pozwolił na zamieszkanie siostrze swojego dziadka. W 2006 r. w budynek ten wjechał TIR, częściowo go burząc i naruszając jego konstrukcję. Tymczasem lokatorka budynku dokonuje tam napraw bez jego zgody i stosownych pozwoleń. W ocenie wnioskodawcy budynek znajduje się w złym stanie technicznym i stwarza zagrożenie dla jego mieszkańców. Podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji 2 grudnia 2014 r. ustalono, że na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości S. znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 11,72 m x 8,90 m. Budynek usytuowany jest w odległości [...] m od zjazdu z drogi krajowej na drogę powiatową, w odległości 3,12 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości [...] m od granicy z działką nr [...],11 m od istniejącego budynku mieszkalnego na tej działce. Budynek ten powstał po obmurowaniu istniejącego budynku o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 10,80 m x 5,50 m, uszkodzonego w dniu 6 czerwca 2006 r. w wyniku wjechania w budynek samochodu ciężarowego (TIR). Roboty budowlane polegające na obmurowaniu zniszczonego budynku drewnianego zostały wykonane w 2006 r. w celu zabezpieczenia budynku przez okresem zimowym. Wykonano nowe ściany z bloczków z betonu komórkowego o grubości 0,24 m i wysokości 2,5 m. Do budynku są doprowadzone przyłącza: wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, gazowe i telefoniczne. Budynek jest użytkowany i zamieszkały przez dwie osoby. Stan obiektu określono jako dostateczny. Budynek drewniany zbudowany z bali o grubości 13 cm, o stropie drewnianym na belkach drewnianych i podłodze strychowej drewnianej, na skutek uderzenia pojazdu został w połowie odkształcony, w wyniku czego drzwi po domknięciu są nieszczelne. Budynek składa się z czterech pomieszczeń, tj. sieni, spiżarni, kuchni i pokoju i wyposażony jest w instalację elektryczną. Drewniana konstrukcja dachu pokryta jest blachą płaską. Pokrycie dachu na szczycie, od strony zachodniej, zostało zerwane w wyniku działania wiatru. Pomieszczenie kuchni wyposażone jest w trzon kuchenno-piecowy i dodatkowo piecyk metalowy. W trzonie kuchennym zainstalowano wężownicę do ogrzewania pokoju. Kuchnia i piecyk podłączone są do trzonu kominowego, który znajduje się w dostatecznym stanie technicznym. Budynek wymaga ogólnej bieżącej konserwacji, tj. wykonania tynków, spoinowania pomiędzy balami i malowania. Ogólny stan techniczny nie stwarza zagrożenia dla osób w nim zamieszkujących. Na podstawie przeprowadzonej kontroli PINB w K. zawiadomieniem z 19 grudnia 2014 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie postanowieniem z 18 lutego 2015 r. organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w K. sprawy o sygn. akt: I Ns [...] o zasiedzenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości S.. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Kraśniku z 7 marca 2016 r., sygn. I Ns 995/14 oddalono wniosek H. K. o zasiedzenie działek. W związku z tym organ I instancji postanowieniem z 20 maja 2019 r. podjął zawieszone postępowanie. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji 4 lipca 2019 r. stwierdzono, że ustalenia z ostatniej kontroli z dnia 2 grudnia 2014 r. są aktualne. Stan techniczny budynku ponownie oceniono jako dostateczny. Ponadto doprecyzowano, że w wyniku uderzenia samochodu ciężarowego budynek został w połowie uszkodzony i odkształcony, tj. została całkowicie zniszczona ściana zachodnia i częściowo ściana południowa. Dach został częściowo zabezpieczony folią przed szkodliwymi warunkami atmosferycznymi. W pomieszczeniu pokoju, w miejscu pieca kaflowego, znajduje się piec stalowy (koza) podłączony do trzonu kominowego. Przygotowanie posiłków odbywa się przy pomocy kuchenki gazowej zaopatrzonej w gaz z butli propan-butan. H. K. i S. K. oświadczyły, że są inwestorkami i zleciły wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu fundamentów wokół drewnianego budynku i obmurowanie go w celu zabezpieczenia przed szkodliwymi warunkami atmosferycznymi. Oświadczyły również, że nie posiadają wymaganych zezwoleń na wykonanie robót i że na wykonanie tych robót otrzymały ustną zgodę poprzedniego właściciela działki J. K., który w 2006 r. posiadał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik T. K. i L. Ś. oświadczył, że takiej zgody nie było. Ponadto wniósł do protokołu, że od 2014 r. toczy się z wniosku T. K. postępowanie sądowe o eksmisję. W sprawie ustalono również, że istnieje możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Przedmiotowy budynek mieszkalny nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 20 listopada 2003 r.). Zgodnie z ustaleniami planu działki o nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MR planu przeznaczonym pod budownictwo zagrodowe z możliwością realizacji budownictwa jednorodzinnego. Plan dopuszcza realizację obiektów kubaturowych w granicy działki (§ 3 ust. 1.2 tekstu planu). Nie zostały również naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 23 grudnia 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] oraz nałożył na T. K. - właściciela działki nr [...] oraz L. Ś. - właściciela działki nr [...] obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2020 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia H. K. postanowieniem z 20 lutego 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie z 23 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Lu 263/20, po rozpatrzeniu skargi H. K. na postanowienie LWINB z 20 lutego 2020 r. w przedmiocie wstrzymania robót uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie PINB w K. z dnia 23 grudnia 2019 r. Zdaniem WSA, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 52 Prawa Budowlanego, gdyż rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego powinny być w pierwszej kolejności kierowane do inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku WSA zawarł pogląd, że niesłuszne było obciążenie obowiązkiem złożenia określonych dokumentów właścicieli działek, na których znajduje się nielegalnie wykonany obiekt budowlany, na którego wykonanie nie mieli oni żadnego wpływu, z którego nie korzystają i nigdy nie korzystali. PINB w K., rozpatrując ponownie sprawę, przeprowadził w dniu 18 maja 2021 r. oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas których potwierdzony został ustalony wcześniej stan faktyczny sprawy. Obecne podczas oględzin strony postępowania zgodnie oświadczyły, że stan zainwestowania budynku nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń dokonanych podczas poprzednich oględzin. W konsekwencji powyższego organ pierwszej instancji postanowieniem z 26 maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] oraz zobowiązał inwestorki, tj. H. K. oraz S. K. do dostarczenia, w terminie do dnia 30 września 2021 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów. Z uwagi na to, że zobowiązane nie przedłożyły w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją z 29 października 2021 r., znak: [...] [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.), nakazał inwestorkom rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie poziomym 11,72 m x 8,90 m, doprowadzając obiekt do stanu poprzedniego, czyli do wymiarów: 10,80 m x 5,50 m. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. K. w imieniu własnym oraz w imieniu S. K.. Organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, stąd postanowieniem z 24 stycznia 2022 r., wydanym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzenie, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, dodatkowego postępowania dowodowego (oględzin) w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności: 1) dokładnego opisu samowolnie wybudowanych części budynku mieszkalnego (fundamenty, dach, ściany) z podaniem ich wymiarów (długość, szerokość, wysokość), 2) sporządzenia szkicu sytuacyjnego, wraz z koniecznymi wymiarami, zabudowy działek nr [...] i [...] z zaznaczeniem i opisem samowolnie wybudowanych części przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz wskazaniem kierunku północnego, 3) sporządzenia dokumentacji fotograficznej z czynności kontrolnych, wraz z dokładnym opisem fotografii. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji 28 lutego 2022 r. ustalono, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 8,90 m x 11,72 m, tj. po obmurowaniu po stronie zewnętrznej drewnianego budynku mieszkalnego. Budynek drewniany o wymiarach zewnętrznych 10,80 m x 5,50 m został obmurowany przez zimą 2006 r. W dniu oględzin ustalono, że wszystkie zewnętrzne ściany wykonane są jako murowane z pustaków z betonu komórkowego gr. 0,3 m i wysokości 2,57 m na podmurówce o gr. 0,38 m wykonanej z cegły ceramicznej pełnej, posadowionej na żelbetowej ławie fundamentowej. Wszystkie ściany murowane posiadają otwory przesklepione nadprożami monolitycznymi obmurowanymi cegłą ceramiczną pełną. Ściany południowo-wschodnia i północno-zachodnia mają długość 8,9 m, przy czym ściana pd.-wsch. jest odsunięta na 0,2 m od lica istniejącej ściany drewnianej budynku, a ściana pn.-zach. - w miejscu uszkodzonej ściany drewnianej. Ściany południowo-zachodnia i północno-wschodnia mają długość 11,72 m, przy czym ściana frontowa, tj. pd.- zach. jest odsunięta na 0,36 m od lica istniejącej ściany drewnianej budynku, a ściana pn.-wsch. jest odsunięta na 2,73 m od lica istniejącej ściany budynku. W miejscu uszkodzonego dachu od strony pn.-zach. budynku dach nie został odbudowany, wykonano zabezpieczenie z deskowania oraz pokrycia z papy termoizolacyjnej. Natomiast od strony pn.-wsch. wykonano jednospadowe przykryte folią zadaszenie części rozbudowanej, którego konstrukcja wykonana jest z desek opartych na nowej ścianie podłużnej i elementach konstrukcyjnych istniejącego dachu, wsparta dodatkowo podparciem pośrednim wykonanym z desek ustawionych pionowo (podpartych słupami wykonanymi również z desek drewnianych). W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji, uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekającej co do istoty sprawy, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wskazał, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 2 grudnia 2014 r. (k. 12 akt I instancji) oraz nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 19 września 2020 r. Zdaniem LWINB, z uwagi na to, że w sentencji zaskarżonej decyzji nie określono w sposób jednoznaczny zakresu nakazanych robót rozbiórkowych, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez dokładne sformułowanie nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zostały wykonane roboty budowlane polegające m. in. na wybudowaniu nowych ścian o gr. 24 cm z bloczków z betonu komórkowego, na nowych fundamentach usytuowanych wokół istniejącego, częściowo zburzonego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej. Ten rodzaj robót budowlanych nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązujący przed 19 września 2020 r.), ani też nie jest objęty obowiązkiem dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.). Wykonanie wyżej opisanych robót budowlanych spowodowało zwiększenie powierzchni zabudowy, jak również zmiany kubatury istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego, tj. zmianę jego charakterystycznych parametrów, a tym samym świadczy o jego rozbudowie, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Według LWINB w niniejszej sprawie zaszły podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2-3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.). Jednak H. K. i S. K. nie wykonały, w oznaczonym terminie, obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w K. z 26 maja 2021 r., w konsekwencji czego organ I instancji prawidłowo nakazał na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.) rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nakaz rozbiórki wydaje się obligatoryjnie. Ustawodawca nie przewidział od tej zasady żadnych wyjątków. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji, stosując się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Lublinie, prawidłowo skierował nakazy do H. K. i S. K., tj. inwestorek samowolnie wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia przez organ pierwszej instancji zbyt krótkiego terminu wykonania obowiązku, LWINB wskazał, że wyznaczony przez organ I instancji czteromiesięczny termin wykonania obowiązku był wystarczająco długi do zgromadzenia wskazanych w postanowieniu PINB w K. dokumentów. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę odwołującą kwestii niewskazania w decyzji organu I instancji terminu, w jakim prace rozbiórkowe powinny być wykonane, LWINB wyjaśnił, że art. 48 Prawa budowlanego stanowiący podstawę prawną orzeczenia o rozbiórce nie upoważnia organów do określenia w decyzji terminu wykonania obowiązku rozbiórki. W konsekwencji decyzja o rozbiórce wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczna. Skargę na decyzję LWINB wniosły H. K. i S. K., zarzucając: 1) naruszenie art 140 k.p.a. w związku z art 107 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu odwołania dotyczącego zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy, zdaniem skarżących, w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego obowiązujące po tej dacie, 2) naruszenie art 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. oraz art 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej na niekorzyść strony odwołującej w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało, że mimo uzupełnienia postępowania dowodowego istniały podstawy do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; 3) naruszenie art 140 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. i art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. poprzez sprzeczne wewnętrznie określenie zakresu nakazanych inwestorkom prac rozbiórkowych, które z jednej strony mają dotyczyć części rozbudowanej budynku położonego na działkach nr [...] i [...], z drugiej zaś obejmują część ścian budynku nie stanowiących rozbudowy; nieokreślenie w sposób dostateczny przez podanie wymiarów wszystkich elementów, jakie mają być objęte pracami rozbiórkowymi oraz nieokreślenie ostatecznego stanu budynku, do którego ma być doprowadzony po zakończeniu tych prac; 4) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 k.p.a. w związku z art 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, dla których budynek, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, stanowi jedyne miejsce zamieszkania, zaś wykonane w 2006 r. prace były zrealizowane za zgodą ówczesnego właściciela nieruchomości i były konieczne ze względu na stan budynku po jego uszkodzeniu przez samochód ciężarowy w czerwcu 2006 r. Mając na uwadze powyższe, skarżące zażądały uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 29 października 2021r , znak: PINB.411.V.48.2014 oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji pierwszej instancji, a także zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżących, na skutek błędnej wykładni przepisów przejściowych doszło do sytuacji, w której uznano, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed jej nowelizacji wprowadzonej ustawą z 13 lutego 2020 r. Wprawdzie postępowanie w sprawie prowadzone jest od 2014 r., jednak do 2021 r. H. K. i S. K. faktycznie były pozbawione przez organ nadzoru budowlanego prawa stron. Dopiero na skutek wyroku WSA z przyznano inwestorkom prawa stron postępowania. W tej sytuacji w stosunku do nich nie powinny być stosowane przepisy poprzednio obowiązujące, lecz przepisy aktualne. Niezależnie od powyższego w ocenie skarżących organ drugiej instancji w konkretnej sprawie nie był uprawniony do wydania decyzji merytorycznej. Jak sam stwierdził, decyzja organu szczebla powiatowego nie zawierała w sentencji w sposób jednoznaczny określonego zakresu nakazanych robót rozbiórkowych. W realiach sprawy decyzja merytoryczna konkretyzująca zakres robót rozbiórkowych nie może być oceniona inaczej niż jako łamiąca zasadę nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się. W tej sytuacji winien mieć zastosowanie art 138 § 2 k.p.a. Decyzja winna być uchylona i sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Powyższe stanowisko uzasadnione jest także tym, że treść decyzji nadal nie jest w sposób dostateczny precyzyjna co do zakresu prac rozbiórkowych. Nie wskazano wymiarów części budynku, które mają być usunięte w wyniku prac rozbiórkowych ani ostatecznego stanu, do jakiego ma być budynek doprowadzony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy podnieść, że ustalenia organu odwoławczego odnośnie do zakresu i prawnej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości S., są prawidłowe, jednoznaczne i nie budzące żadnych wątpliwości. Zresztą kwestie te nie są przedmiotem sporu. Bezsporne jest również, że inwestorkami tych robót są skarżące: H. K. i S. K.. Wobec tego, że szczegółowy opis tych robót został zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd w składzie rozpoznającym sprawę te ustalenia w pełni podziela, zbędne są w tym miejscu szczegółowe rozważania na ten temat. Dla przejrzystości dalszego wywodu należy jedynie wskazać, że roboty te stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów tego budynku (szerokości, długości, powierzchni, kubatury). Roboty te w dacie realizacji objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorki nie uzyskały (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego miały zatem podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia organy przyjęły art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), kierując się treścią art. 25 tej ustawy, według którego do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustawy zmienionej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z takim stanowiskiem nie zgadzają się skarżące, twierdząc, że skoro stały się stronami niniejszego postępowania już po wejściu w życie ustawy z 13 lutego 2020 r., to należy zastosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po zmianie dokonanej tą ustawą (tj. w wersji aktualnej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji). Stanowisko skarżących jest błędne. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte 2 grudnia 2014 r. (k. 12 akt adm.). W jego rezultacie została wydana decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki części budynku z tym, że nie na skarżące, ale na właściciela działek, na których budynek jest posadowiony. Dopiero na skutek wytycznych zawartych w wyroku tutejszego Sądu z 17 grudnia 2020 r., (sygn. akt: II SA/Lu 263/20), obowiązek określony w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. skierowano do skarżących. Postępowanie to nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 19 września 2020 r., ponieważ w rezultacie kasatoryjnego wyroku sądu administracyjnego ostateczna decyzja organu odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a sprawa wróciła do punktu wyjścia, tj. do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Formułując zarzut błędnego zastosowania przez organy przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 13 lutego 2020 r., skarżące błędnie utożsamiły adresata obowiązku określonego w decyzji ze stroną postępowania, twierdząc, że stronami przedmiotowego postępowania stały się dopiero w 2021 r. Tymczasem z akt sprawy wprost wynika, że skarżące były stronami tego postępowania od początku, tj. od dnia kontroli robót wykonanych w budynku (podpisy skarżących widnieją na protokole kontroli z 2 grudnia 2014 r. – k. 10), były również obecne podczas oględzin w dniu 4 lipca 2019 r. (k. 53). Ponadto w piśmie z 19 września 2019 r. PINB w K. formalnie poszerzył krąg stron postępowania o S. K. jako inwestorkę robót (k. 79). Następnie skierował do obu skarżących jako stron postępowania postanowienie z 23 grudnia 2019 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (k. 95). Również organ odwoławczy doręczył obu skarżącym jako stronom rozstrzygnięcie z 20 lutego 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie z 23 grudnia 2019 r. (k. 108). Wszystkie te działania organów świadczą jednoznacznie o tym, że skarżące miały status stron postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przed 19 września 2020 r. Jest to o tyle istotne, że o tożsamości sprawy administracyjnej przesądza nie tylko jej aspekt przedmiotowy (tj. tożsamość przedmiotu sprawy), ale również podmiotowy (tożsamość organu i stron postępowania). W związku z tym, że przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. skarżące były stronami postępowania toczącego się w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku na działkach nr [...] i [...], mamy tu niewątpliwie do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej toczącej się od 2 grudnia 2014 r. Nie jest przy tym istotne, że zmienił się adresat decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku, ponieważ pojęcie adresata jest węższe niż pojęcie strony postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią zatem przepisy art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do ust. 2 art. 48 ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 ustawy). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prawidłowo stwierdził zaistnienie wskazanych w ust. 2 powołanej normy podstaw legalizacji samowoli budowlanej, wobec czego postanowieniem z 26 maja 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestorki do dostarczenia w terminie do dnia 30 września 2021 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów, tj. zaświadczenia wójta o zgodności robót z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K., czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami innych organów oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czteromiesięczny termin na uzupełnienie tych braków upłynął bezskutecznie, wobec czego organ nadzoru budowlanego był zobligowany do nakazania rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. W myśl bowiem ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu, o której mowa w art. 48 ust. 1 w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku, gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, wydanie tej decyzji jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. W tym miejscu należy odnieść się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 k.p.a. w związku z art 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, dla których budynek, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, stanowi jedyne miejsce zamieszkania, zaś wykonane w 2006 r. prace były zrealizowane za zgodą ówczesnego właściciela nieruchomości i były konieczne ze względu na stan budynku po jego uszkodzeniu przez samochód ciężarowy w czerwcu 2006 r. Sąd tego zarzutu nie podziela z tej przyczyny, że odpowiedzialność administracyjna za popełnienie samowoli budowlanej ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, a zatem jest tak skonstruowana, że do jej poniesienia wystarczy samo naruszenie normy prawnej – w tym wypadku - zrealizowanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że odpowiedzialność ta powstaje niezależnie od tego, z jakich powodów wykonano roboty budowlane (w rozpoznawanej sprawie niezależnie od tego, że roboty zostały wykonane w rezultacie zniszczenia obiektu wskutek zdarzenia losowego). Nie ma też znaczenia sytuacja osobista i materialna sprawcy samowoli budowlanej, ani to, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na wykonanie tych robót. Zgoda właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych przez inwestora nie niweluje skutków samowoli budowlanej, ponieważ nie zastępuje wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. oraz art 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało, że mimo uzupełnienia postępowania dowodowego istniały podstawy do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej i – w rezultacie powyższego – wydanie decyzji co do istoty sprawy (decyzji merytorycznej). Wprawdzie ustawodawca w art. 138 § 2 k.p.a. daje organowi drugiej instancji upoważnienie do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, jednak zastrzega, że może to nastąpić jedynie wyjątkowo, tj. wówczas, gdyby braki w materiale dowodowym sprawy są tak daleko idące, że wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast braki te są tego rodzaju, że po ich uzupełnieniu organ jest w stanie ustalić istotne okoliczności faktyczne sprawy i na tej podstawie dokonać jej oceny prawnej, wówczas ma nie tyle uprawnienie, co obowiązek wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, a zatem albo utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję tego organu z jednoczesnym rozstrzygnięciem co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której organ odwoławczy, uznając, że w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązek nałożony na inwestorki nie został określony w sposób wystarczająco precyzyjny, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Dokonane w ramach tego postępowania ustalenia wraz z dowodami przeprowadzonymi przez organ pierwszej instancji niewątpliwie pozwoliły ustalić wszystkie istotne okoliczności sprawy i w sposób jednoznaczny określić treść nałożonych na skarżące obowiązków obejmujących rozbiórkę części obiektu budowlanego. Wbrew stanowisku skarżących, potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego przez organ drugiej instancji nie stanowi przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Przeciwnie, służy względom ekonomiki postępowania administracyjnego, dając organowi odwoławczemu możliwość załatwienia sprawy co do meritum. W rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, by zaistniały podstawy do wydania przez WINB decyzji kasatoryjnej, ponieważ Sąd nie dopatrzył się żadnych braków w materiale dowodowym. Niewątpliwie też zaskarżona decyzja, nakładająca na skarżące ściśle określone obowiązki w ramach rozbiórki części obiektu budowlanego, nie jest dla nich mniej korzystna niż decyzja pierwszoinstancyjna. Należy zacząć od tego, że obie decyzje nakładały na inwestorki nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego, a zatem już z tej przyczyny nie można przyjąć, aby decyzja pierwszoinstancyjna była korzystniejsza niż drugoinstancyjna. Kolejnym argumentem przemawiającym za niezasadnością omawianego zarzutu skargi jest to, że decyzja WINB doprecyzowała, nie zaś zmieniła sentencję decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zatem korzystniejsze dla skarżących niż decyzja pierwszoinstancyjna. Precyzyjne, jednoznaczne wskazania zakresu i rodzaju robót, jakie skarżące mają obowiązek wykonać, daje im pewność, że organy nadzoru budowlanego nie będą egzekwować tego obowiązku w szerszym zakresie niż wynikający wprost z sentencji decyzji. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia prawa poprzez sprzeczne wewnętrznie określenie zakresu nakazanych inwestorkom prac rozbiórkowych, które z jednej strony mają dotyczyć części rozbudowanej budynku, z drugiej zaś obejmują część ścian budynku nie stanowiących rozbudowy; nieokreślenie w sposób dostateczny przez podanie wymiarów wszystkich elementów, jakie mają być objęte pracami rozbiórkowymi oraz nieokreślenie ostatecznego stanu budynku, do którego ma być doprowadzony po zakończeniu tych prac. W ocenie Sądu rodzaj robót został określony na tyle precyzyjnie, że nie ma wątpliwości co do zakresu rozbiórki. Nie sposób też dopatrzeć się jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy poszczególnymi elementami sentencji. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, rozbudowa budynku mieszkalnego polegała m. in. na obmurowaniu wszystkich czterech ścian budynku bloczkami z betonu komórkowego o grub. 0,3 m i wys. 2,57 m, wykonaniu podmurówki pod bloczki z cegły ceramicznej pełnej oraz żelbetowej ławy fundamentowej. Każdą ze ścian wykonanych z bloczku trzeba rozebrać, ponieważ sam mur powstały z tych bloczków poszerza budynek z każdej strony o 0,3 m i tym samym zwiększa również jego kubaturę. W ramach rozbudowy skarżące wykonały również konstrukcję z desek opartych na nowej ścianie budynku (północno-wschodniej) oraz elementach konstrukcyjnych istniejącego dachu, z jednospadowym zadaszeniem przykrytym folią, pokrytym papą termoizolacyjną zabezpieczoną deskowaniem opartym na nowej ścianie północno-zachodniej budynku. Sentencja zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny i wewnętrznie spójny obejmuje nakazy rozbiórki (demontażu) każdego z tych elementów. Podanie wymiarów wszystkich elementów przeznaczonych do rozbiórki jest w świetle powyższego zbędne, zaś "określenie ostatecznego stanu budynku, do którego ma być doprowadzony po zakończeniu tych prac" jest wręcz niewykonalne. Budynek ma być doprowadzony do stanu sprzed nielegalnej rozbudowy. W świetle powyższego Sąd uznał zaskarżoną decyzję za w pełni odpowiadającą zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego, w rezultacie czego oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).