II SA/Lu 398/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], L. W. Inspektor N. B. w L., po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Powiatowego Inspektora N. B. miasta L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], odmawiającej nakazania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w L. (dalej także: Spółdzielnia) rozbiórki części placu postojowego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] z wjazdem od strony ul. [...] przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się przy ul. [...] w L. – utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. A. J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora N. B. miasta L. o nakazanie likwidacji części placu postojowego, na działce nr ewid. [...] przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się przy ul. [...] w L., z wjazdem od strony ul. [...]. W dniu [...] maja 2013 r. organ pierwszej instancji dokonał oględzin wspomnianej nieruchomości, podczas których ustalił, że przed budynkiem zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L., w odległości ok. [...] m od tego budynku, znajduje się plac postojowy o wymiarach [...] m, urządzony do parkowania 5 samochodów, utwardzony kostką betonową. Podczas oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych na wskazanym placu postojowym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB M. L., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej także: ustawa Prawo budowlane), odmówił nakazania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" rozbiórki wspomnianej części placu postojowego. Organ podkreślił, że przedmiotowy plac jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania Spółdzielni, a ponadto został wybudowany przed blisko 30 laty łącznie z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w L.. W odwołaniu od tej decyzji A. J. podkreślił, że budynek przy ul. [...] w L. został oddany do użytku w [...] r. Na parterze tego budynku (od strony ul. [...]) mieścił się zakład naprawy telewizorów ([...]), a przed budynkiem wybudowano plac dla potrzeb tego zakładu. Wówczas rzadko się zdarzało, by parkowano na tym placu. Od [...] r. do lat dziewięćdziesiątych XX wieku biuro Spółdzielni mieściło się w innej części wspomnianego budynku i nie miało żadnego połączenia z opisanym placem. W latach dziewięćdziesiątych XX wieku, po likwidacji zakładu naprawy telewizorów, Spółdzielnia przeniosła się do pomieszczeń dawnego zakładu i urządziła na wspomnianym placu parking bezpośrednio obok okien lokalu mieszkalnego, do którego skarżący wraz z żoną posiada własnościowe prawo do lokalu. Odwołujący się wskazał, że w swoim piśmie z dnia [...] marca 2013 r. nie domagał się likwidacji całego parkingu o powierzchni około [...] m2, lecz jedynie jego części zajmującej powierzchnię [...] m2, znajdującej się pod oknami ich mieszkania. Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Inspektor N. B. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że uzupełniając postępowanie dowodowe w związku z faktem, iż Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu M. L. nie posiadał w zasobach archiwalnych akt dotyczących realizacji opisanego wyżej budynku mieszkalnego, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ drugiej instancji zwrócił się z prośbą do Archiwum Państwowego w L. o udostępnienie akt dotyczących pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. (dawniej ul. [...] ), oddanego do użytkowania w [...] r.". W odpowiedzi na powyższe pismo Archiwum Państwowe w L. poinformowało, że nie odnaleziono w zasobach dokumentów dotyczących wydania pozwolenia na budowę tego budynku. Jakkolwiek nie udało się uzyskać informacji, dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, organ drugiej instancji uznał, iż tenże budynek nie został zrealizowany przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" samowolnie, a decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została zgodnie z przepisami. Wojewódzki Inspektor N. B. wskazał, iż mając na uwadze art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. nr 7, poz. 46 ze zm.), obowiązującej w okresie wydania pozwolenia na budowę i realizacji obiektu oraz art. 4 pkt 4 tej ustawy, należy stwierdzić, że sporny podjazd stanowił urządzenie budowlane związane z budynkiem przy ul. [...] w L. i był on uwzględniony w rozwiązaniach projektowych, a wykonany został na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Strony postępowania zgodnie bowiem oświadczyły, iż przy budynku w tym miejscu istniał przejazd i dojazd do zakładu [...] od chwili oddania budynku do użytku. Organ odwoławczy podniósł również, że materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy potwierdza, że w latach dziewięćdziesiątych XX wieku na wspomnianym podjeździe ułożona została kostka brukowa. Zdaniem organu, ułożenie na opisanym podjeździe kostki brukowej nie wymagało pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uzyskania od inwestora pozwolenia na budowę. Potwierdza to treść § 19 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. nr 8, poz. 48). Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Inspektor N. B., przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. nr 17, poz. 62) nie normowały odległości placów postojowych od budynków mieszkalnych. Organ drugiej instancji podzielił również stanowisko PINB miasta L., co do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., uznając, że art. 103 ust. 2 wspomnianej ustawy nie dawał podstaw w niniejszej sprawie do orzekania na podstawie przepisów ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył A. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, gdyż jest ono dla niego bardzo krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] stycznia 2015 r. żona skarżącego, będąca jego pełnomocnikiem, popierając skargę wyjaśniła, że skarżący domaga się likwidacji tylko dwóch z pięciu stanowisk parkingu, które znajdują się pod oknem ich mieszkania usytuowanego na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L.. Podkreśliła, że od czasu wybudowania powyższego budynku istniał przed nim utwardzony podjazd-parking, lecz w latach sześćdziesiątych XX wieku ruch na nim był niewielki. N. nawierzchnia została zaś ułożona w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku, kiedy w budynku tym nie funkcjonował już zakład naprawy telewizorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą wydania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w L. nakazu rozbiórki części placu postojowego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] z wjazdem od strony ul. [...] przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się przy ul. [...] w L.. Przede wszystkim należy podkreślić, że podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w indywidualnej sprawie administracyjnej jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie całości tej sprawy na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Obowiązek ten spoczywa na organach niezależnie od tego, czy postępowanie wszczęte zostało na wniosek uprawnionego podmiotu, czy też z własnej inicjatywy organu (z urzędu). Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego A. J. czy też z urzędu. Okoliczność ta ma o tyle znaczenie w sprawie, że gdyby uznać, iż postępowanie to zostało wszczęte i było prowadzone z urzędu, to możnaby mieć wątpliwości, czy skarżącemu przysługuje interes prawny dający mu przymiot strony tego postępowania, skoro nie jest on właścicielem, zarządcą czy użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...] ani żadnej z sąsiadujących z nią nieruchomości. Nawet gdyby uznać, że skarżącemu (wraz z żoną) przysługuje spółdzielcze własnościowe prawa do lokalu mieszkalnego numer [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L. (czego zresztą w toku postępowania nie wykazał żadnym dokumentem), to – jak wyjaśnił on w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. – nie posiada on wraz z żoną "odrębnego prawa do własności lokalu". Wskazać trzeba, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, uregulowane w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222), stanowi ograniczone prawo rzeczowe. Na jego treść składają się dwa podstawowe uprawnienia: prawo do korzystania z lokalu oraz prawo do rozporządzania swoim prawem, w tym wynajęcia albo oddania do bezpłatnego korzystania zgodnie z przeznaczeniem lokalu. W sytuacji, gdy tak jak miało to miejsce w sprawie niniejszej, postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie dotyczy zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym, do którego służy wspomniane ograniczone prawo rzeczowe, lecz odnosi się ono do kontroli legalności robót budowlanych wykonanych na nieruchomości sąsiadującej z budynkiem mieszkalnym, w którym taki lokal mieszkalny się znajduje, co do zasady nie można uznać za stronę tego postępowania osoby uprawnionej do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione w sposób należyty przez organy administracji obu instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie ustaliły również stanu faktycznego sprawy w pozostałym zakresie tak, by możliwe było jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Wskazać bowiem należy, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co najmniej przedwczesnym jest stanowisko organów obu instancji, iż wymiana nawierzchni przedmiotowego placu postojowego nastąpiło pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to jest przed 1 stycznia 1995 r. i w związku z tym do oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowalnych należało dokonać w świetle przepisów tej ustawy, a nie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego obu instancji wynika jedynie, że wspomniane prace wykonano w latach "dziewięćdziesiątych XX wieku". W żadnym razie nie można było więc na tej podstawie przyjąć, że niewątpliwie zostały one zakończone przed 1 stycznia 1995 r., zwłaszcza, że – jak wskazała pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem – "nowa nawierzchnia została ułożona w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku, kiedy ja przechodziłam na emeryturę" (k. 53 akt sąd.). Ustalenie tej okoliczności może mieć istotne znaczenie dla sprawy, albowiem, jak wskazano wyżej, gdyby okazało się, że roboty budowlane przy omawianym podjeździe wykonane zostały po 31 grudnia 1994 r., to oceny ich legalności należałoby dokonać w oparciu o inne przepisy prawa materialnego aniżeli uczyniły to organy obu instancji. Budzi także wątpliwości Sądu prawidłowość ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych przez Spółdzielnię na działce ewid. [...] przy ul. [...] w L.. Na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie sposób przesądzić, czy w wyniku tych prac nastąpiło jedynie utwardzenie powierzchni podjazdu (wymiana kostki brukowej), czy też nie stanowiły one przebudowy tego podjazdu. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Precyzyjne ustalenie powyższych okoliczności ma niewątpliwie istotne znaczenia dla końcowego wyniku sprawy. Brak wyjaśnienia tych kwestii przez organy skutkował nie tylko naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., a w odniesieniu do organu odwoławczego także art. 136 K.p.a., lecz również spowodował naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż przedwczesnym było uznanie, że w świetle tych przepisów wydanie nakazu rozbiórki wspomnianego placu postojowego było nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Obowiązkiem organów będzie więc przede wszystkim dokonanie wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i w zależności od tego wydanie stosownego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organy winny mieć na względzie, że w świetle art. 75 K.p.a. dowodem może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Nie można więc przykładowo wykluczyć, że koniecznym będzie dokonanie analizy dokumentacji posiadanej przez Spółdzielnię, pod kątem ustalenia zakresu i czasokresu wykonanych robót budowlanych. Organy administracji odniosą się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w tym ustalą, czy mając na uwadze, że domaga się on "likwidacji tylko dwóch z pięciu stanowisk parkingu, które znajdują się pod oknem jego mieszkania usytuowanego na pierwszym piętrze budynku przy ul. [...] w L." nie należałoby uznać, iż żądanie to powinno zostać rozstrzygnięte w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym, do którego prowadzenia organy nadzoru budowlanego nie są właściwe. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 K.p.a., to jest zawierać między innymi wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.