II SA/Lu 398/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania T. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania odwołującej zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału, opłacenie energii elektrycznej oraz zakup żywności – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: We wniosku z dnia [...] r. T. W. zasygnalizowała, że na dzień [...] r., pomimo wniosków składanych od dnia [...] r., pozostawiona jest bez opału oraz bez środków na opłacenie energii elektrycznej i na zakup żywności. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 52/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - uwzględniając skargę T. W. na bezczynność Wójta Gminy [...] - zobowiązał ten organ do załatwienia ww. wniosku z dnia [...] r. w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Wykonując obowiązek wynikający z powyższego wyroku działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] rozpatrzył przedmiotowy wniosek z dnia [...] r. wydając w dniu [...] r. powołaną na wstępie decyzję o odmowie przyznania T. W. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału, opłacenie energii elektrycznej oraz zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji dokonał analizy sytuacji życiowej wnioskodawczyni zarówno w okresie, w którym domagała się ona przyznania przedmiotowych świadczeń, jak i obecnie. Stwierdził, że tak jak w 2004 r. w okresie poprzedzającym złożenie wniosku, tak i aktualnie, skarżąca nie jest pozbawiona wsparcia ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej i jej sytuacja nie uzasadnia przyznania dodatkowej pomocy, zwłaszcza, że aktualnie dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe, przez co możliwe byłoby przyznanie jej pomocy jedynie w formie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca nie zgodziła się z przedstawionymi w jej uzasadnieniu ustaleniami odnośnie jej sytuacji życiowej. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, iż brak jest podstaw do jego uwzględnienia, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeanalizował sytuację T. W. w styczniu 2004 r. i słusznie uznał, że udzielona wnioskodawczyni w tamtym okresie pomoc, przy uwzględnieniu również jej własnych środków, pozwalała na zaspokojenie wskazanych we wniosku z dnia [...] r. potrzeb. Organ odwoławczy podkreślił, że pomoc społeczna nie spełnia ani funkcji odszkodowawczej, ani wyrównawczej wobec zgłaszanych kilkanaście lat wcześniej żądań. W 2004 r., w okresie poprzedzającym złożenie przedmiotowego wniosku, jak i po jego złożeniu, zostało wydanych szereg decyzji przyznających pomoc dla (wówczas dwuosobowej) rodziny T. W.. Wskutek upływu czasu sytuacja rodzinna strony zmieniła się. W 2008 r. zmarł syn T. W. - M. , z którym w dniu złożenia przedmiotowego wniosku wnioskodawczyni prowadziła wspólne gospodarstwo domowe. Obecnie zaś jest ona osobą samotnie gospodarującą. Kolegium uznało zatem, że wobec faktu nierozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. we właściwym czasie i w stanie faktycznym sprawy właściwym dla daty złożenia tego żądania, a także ze względu na ustalenie, że udzielona wówczas pomoc zaspokajała niezbędne potrzeby wnioskodawczyni, zachodzi konieczność rozpatrzenia przedmiotowego wniosku na gruncie aktualnej sytuacji strony. Kolegium zaaprobowało stanowisko organu pierwszej instancji, że ze względu na posiadany dochód w wysokości [...] zł, przekraczający ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określone na poziomie [...] zł, możliwe byłoby przyznanie jej jedynie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Analizując w tym względzie sytuację wnioskodawczyni organ drugiej instancji wskazał, że po potrąceniach komorniczych wnioskodawczyni otrzymuje kwotę [...]zł. Jakkolwiek T. W. twierdziła w toku postępowania, że ponosi miesięczne koszty zakupu lekarstw w wysokości [...] zł, to jednak na podstawie faktur dostarczonych przez wnioskodawczynię ustalono, że średnia miesięczna kwota wydatków na ten cel wynosi [...] zł. Ponadto strona ponosi opłaty za telefon w wysokości [...] zł miesięcznie. Pozostałe koszty mieszkaniowe ponosi zaś jej mąż Z. W.. T. W. leczy się z powodu astmy oskrzelowej i innych schorzeń płuc, cukrzycy typu 2 i problemów z kręgosłupem szyjnym. Posiada orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. Jest sprawna fizycznie, porusza się bez ograniczeń. Jej sprawność mieści się w granicach normy wiekowej. Organ podkreślił ponadto, że T. W. aktualnie systematycznie otrzymuje pomoc finansową. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] przyznano jej świadczenie na zakup żywności w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] został jej natomiast przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału, leków i środków pomocniczych. Ponadto zwrócono uwagę, że na dzień [...] r. łączna wartość zrealizowanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] pomocy w postaci zasiłków celowych oraz pomocy w naturze wyniosła [...] zł, podczas gdy plan wydatków na 2015 r. wynosi [...] zł, a pod koniec roku występuje zwiększone zapotrzebowanie na pomoc. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Kolegium przychyliło się do stanowiska, że brak jest podstaw do uznania, iż w przypadku T. W. zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że są one niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Kwestionowane przez odwołującą stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż jej mąż nie łożył na utrzymanie syna, wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. Zarzut fałszywego przedstawienia stanu jej zdrowia w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] r. jest zaś gołosłowny i nietrafny. Stwierdzenie, że pomoc udzielona w 2004 r. nie jest na poziomie godnym człowieka stanowi jedynie – jak stwierdziło Kolegium – subiektywną ocenę odwołującej. T. W. w ustawowym terminie zaskarżyła powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W treści skargi skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, kwestionując przy tym udział w jej wydaniu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego – K. A. i Z. C.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie zasiłku celowego, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1930 ze zm.) - dalej jako "u.p.s." Podkreślić przy tym trzeba, że żądanie to zostało zgłoszone jeszcze we wniosku z dnia [...] r. i nie zostało rozpatrzone aż do dnia [...] r. na skutek bezczynności, w jaką popadł w tym zakresie Wójt Gminy [...], stwierdzonej prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] r. sygn. akt II SAB/Lu [...], zobowiązującym ww. organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Wobec powyższego już na wstępie rozważań merytorycznych należy potwierdzić słuszność stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż rozpatrując przedmiotowy wniosek dopiero w 2015 r. organy nie mogły bazować na sytuacji życiowej strony z okresu poprzedzającego jego złożenie, lecz konieczne było dokonanie analizy obecnej sytuacji życiowej T. W., i uzależnienie przyznania jej wnioskowanej w 2004 r. roku pomocy od wyników tej właśnie analizy. Oczywistym jest bowiem, że niezbędne potrzeby bytowe skarżącej z 2004 r. stały się do tej pory nieaktualne (zostały już zaspokojone), zaś środki finansowe z pomocy społecznej co do zasady służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych. Dlatego też ewentualne uwzględnienie w 2015 r. wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego złożonego w 2004 r. musiało być uzależnione od oceny jej aktualnej sytuacji bytowej i analizy jej aktualnych potrzeb, przy uwzględnieniu obecnej sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej. Potwierdza to treść przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. W myśl bowiem tych unormowań pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Powyższe potwierdza również dyspozycja art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., określającego przesłanki przyznawania pomocy w formie zasiłku celowego. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Skoro więc z unormowania tego wynika, że celem przyznania zasiłku celowego jest "zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej", nie może budzić wątpliwości, że chodzi w tym wypadku o potrzeby aktualne (jeszcze nie zrealizowane). O przyznaniu takiego świadczenia powinna tym samym decydować aktualna sytuacja bytowa i rodzinna wnioskodawcy, w tym kwestia zachowania określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej w czasie orzekania przez organy obu instancji wynosiło już [...] zł (§ 1 pkt 1 lit "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. z 2015 r. poz. 1058). Z niewadliwych ustaleń organów administracji wynika, że skarżąca prowadzi obecnie samodzielne gospodarstwo domowe. Pozostaje w separacji z mężem, który mieszka w tym samym budynku. Jej dochód, który stanowi emerytura w wysokości [...] zł miesięcznie, przekracza wskazane powyżej kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Na wysokość dochodu skarżącej w rozumieniu art. 8 ust. 1 – 4 u.p.s. nie ma przy tym wpływu okoliczność, że z jej emerytury potrącane są egzekwowane przez komornika należności niealimentacyjne w wysokości [...] zł. W związku z powyższym należy uznać, że organy administracji prawidłowo, już na etapie subsumpcji, przyjęły jako podstawę orzekania w niniejszej sprawie przepis art. 41 u.p.s. Zgodnie z tym unormowaniem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), ewentualnie zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wnioskowanego przez skarżącą zasiłku, w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, zależy od uznania organu, który nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania tego świadczenia ustala, czy w danej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Wskazać należy, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00). W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 u.p.s. Podkreślić trzeba, że za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powyższego przepisu nie sposób uznać każdej, nawet niezbędnej potrzeby bytowej. Pojęcie to – jak podkreśla się w orzecznictwie – dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji drastycznych, niecodziennych, nie tylko nadzwyczajnych, lecz także wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 803/10, dostępny w CBOSA). Dlatego też do najczęstszych przypadków przyznania pomocy, o których stanowi art. 41 u.p.s., zalicza się zdarzenie losowe takie jak stan klęski żywiołowej lub ekologicznej. Taką sytuacją z całą pewnością skarżąca nie jest dotknięta. Jak już wyżej wskazano, posiada ona stały dochód i to w kwocie przekraczającej ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Jednocześnie – pomimo przekroczonego kryterium – skarżąca od lat regularnie uzyskuje w szerokim zakresie pomoc w formie różnorodnych świadczeń z pomocy społecznej. Sytuacja materialna skarżącej nie pozwala zatem na przyjęcie, że nie jest ona w stanie zaspokoić aktualnych potrzeb bytowych, w szczególności związanych z zakupem opału, opłaceniem elektryczności czy też zapewnieniem sobie wyżywienia, bez otrzymania dodatkowego wsparcia w postaci specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena sytuacji życiowej skarżącej nie nosi cech dowolności oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego, przy czym prowadząc postępowanie wyjaśniające organy nie naruszyły zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślić wypada, że rozpoznając wniosek T. W. o przyznanie zasiłku celowego organ pierwszej instancji zasadnie zwrócił także uwagę na wielkość środków, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej, albowiem okoliczność ta nie może być pomijana podczas rozdysponowywania środków pomocy społecznej. Oczywistym jest bowiem, że środki te nie są nieograniczone i organ zmuszony jest nimi gospodarować w sposób umożliwiający udzielenie racjonalnego wsparcia jak największej liczbie osób potrzebujących. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie dowolnych celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być zatem dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. Reasumując stwierdzić więc należy, że orzeczona odmowa przyznania T. W. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału, opłacenie energii elektrycznej oraz zakup żywności, mieści się w granicach uznania administracyjnego. Końcowo wypada stwierdzić, że bezzasadny jest podniesiony w skardze zarzut niewyłączenia od orzekania w niniejszej sprawie członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego – K. A. i Z. C., bowiem nie zachodzą w ich przypadku żadne przesłanki wynikające z art. 24 k.p.a. W szczególności przesłanki takiej nie może stanowić fakt, że wskazani członkowie SKO w L. orzekali w innych sprawach skarżącej, w których rozstrzygnięcia były dla niej niekorzystne. T. W. nie składała przy tym w trakcie postępowania wniosków o wyłączenie ww. członków Kolegium. Z tych wszystkich względów Sąd, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.