II SA/Lu 4/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu K. N. od decyzji Inne z dnia [...] listopada 2025 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw. Zaskarżoną do sądu decyzją z 20 listopada 2025 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołań M. N. i K. N., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: RZGW w L.), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. PGW WP z [...] lipca 2025 r. w przedmiocie pozwoleń wodnoprawnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lipca 2025 r. organ I instancji udzielił Gminie S. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej do rowu oraz na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z części drogi krajowej DK63, tj. jezdni i chodnika oraz z pól i terenów zabudowanych, ww. wylotem do rowu zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w obrębie K., a następnie do wód rzeki C. . Od powyższej decyzji odwołania wnieśli M. N. i K. N. (współwłaściciele działki nr [...]), zarzucając naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (aktualnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 960 ze zm.; dalej jako: P.w.). Zarzuty dotyczyły: odmowy wydania stronie odpisu operatu wodnoprawnego, stanowiącego kluczowy dowód w prowadzonym postępowaniu; błędnego przyjęcia, że na działce nr [...] znajduje się rów w rozumieniu przepisów Prawa wodnego; sprzecznego z przepisami Prawa wodnego pozwolenia na odprowadzanie wody na grunty sąsiednie; braku prawidłowej oceny operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę. Po rozpatrzeniu odwołań, wskazaną na wstępie decyzją z 20 listopada 2025 r., Dyrektor RZGW w L. uchylił decyzję z [...] lipca 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uzasadnił konieczność wydania decyzji kasacyjnej zaistniałymi w sprawie wątpliwościami w zakresie prawidłowego określenia odbiorników dla odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych oraz precyzyjnego wskazania ilości tych wód, z rozbiciem na odbiorniki pośrednie oraz końcowe. Dyrektor RZGW wskazał, że w rozstrzygnięciu zawartym w decyzji organu I instancji wskazano ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do odbiornika pośredniego tj. rowu, nie wskazano natomiast jakie ilości odprowadzane będą do odbiornika końcowego tj. rzeki C. . Organ I instancji nie dokonał w tym zakresie rozdzielenia jakie będą ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do poszczególnych odbiorników, nie precyzują tego również zapisy operatu wodnoprawnego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jakkolwiek przedmiotowy rów uchodzi do rzeki C. , tak odległość od wylotu odprowadzającego wody opadowe lub roztopowe do ujścia tego rowu do rzeki C. wynosi ponad 100 m, zasadnym jest więc określenie, jaka ilość tych wód faktycznie zostanie odprowadzona do odbiornika pośredniego — rowu, a jaka do odbiornika końcowego tj. rzeki C. . Powyższe winno zostać wyjaśnione i doprecyzowane przez organ I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy. Ponadto, nawiązując do podniesionych w odwołaniu argumentów kwestionujących istnienie lub legalność urządzeń wodnych na działkach objętych rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, Dyrektor RZGW wskazał, że z akt prowadzonego postępowania administracyjnego nie wynika, by organ badał legalność wykonania przedmiotowego rowu, w tym cel jego wykonania, w kontekście obowiązujących przepisów w tym zakresie. Tą kwestię również należy wyjaśnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia uprawnień strony w zakresie dostępu do akt sprawy, a przepisy odnoszące się do zakazu odprowadzania wód i wprowadzania ścisków na grunty sąsiednie nie miały zastosowania w sprawie. Od decyzji Dyrektora RZGW w L. sprzeciw do sądu administracyjnego wniósł K. N. (dalej jako: skarżący), zarzucając nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, w której podstawowe i zarazem kluczowe zagadnienie do rozstrzygnięcia tej sprawy dotyczy wyłącznie prawa materialnego, nie zaś przepisów postępowania, oraz żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ odwoławczy powinien skupić się na zbadaniu czy na działce nr [...] znajduje się rów w rozumieniu przepisów Prawa wodnego. Jeśli taki rów nie istnieje albo nie został legalnie wybudowany, organ powinien odmówić pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ nie można wydać zgody na odprowadzanie wód do urządzenia wodnego, którego w rzeczywistości nie ma, bądź nie zostało legalnie wybudowane. Zakres niezbędnej oceny sprawy mieścił się w kompetencjach organu odwoławczego, a zatem nieprawidłowe było wydawanie decyzji kasacyjnej. Ponadto w ocenie skarżącego, organ odwoławczy wadliwie zaakceptował odmowę wydania stronie przez organ I instancji dokumentów z akt sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, zgodnie z § 2a przywołanego artykułu, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie sprzeciw podlegał oddaleniu, gdyż nie można zasadnie zarzucić Dyrektorowi RZGW w L. wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji, o wydaniu decyzji kasacyjnej przesądziły dwie kwestie: po pierwsze wątpliwości w zakresie prawidłowego określenia odbiorników dla odprowadzanych (stosownie do udzielonego pozwolenia) wód opadowych lub roztopowych oraz precyzyjnego wskazania ilości tych wód, z rozbiciem na odbiorniki pośrednie oraz końcowe. Po drugie, pominięcie przez organ I instancji kwestii zbadania legalności urządzeń wodnych na działkach objętych rozstrzygnięciem wydanym w sprawie. Obydwa te argumenty są w ocenie Sądu zasadne i stanowiły odpowiednią przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej. Należy przypomnieć, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), w jej aspekcie materialnoprawnym obliguje organu do dwukrotnego merytorycznego, całościowego rozpoznania sprawy administracyjnej. Istotne braki w ustaleniach faktycznych poczynionych na etapie postępowania przed organem I instancji, podważają realizację tej zasady. Stąd też ustawodawca, dążąc do zachowania równowagi pomiędzy ekonomią procesową (art. 12 k.p.a.), a koniecznością wnikliwego, wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), przyjął rozwiązania pozwalające na uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego (art. 136 k.p.a.). Jeżeli jednak popełnione przez organ I instancji naruszenia przepisów postępowania są na tyle daleko idące, że niewyjaśnionymi pozostały kluczowe okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w istotnym zakresie tego rozstrzygnięcia, konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do organu I instancji, który powinien uzupełnić materiał dowodowy w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z zasady prawdy obiektywnej. Skoro rozstrzygnięcie organu I instancji udzielało pozwolenia wodnoprawnego, obejmującego nie tylko wykonanie urządzenia wodnego, ale także usługę wodną, obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, wylotem do rowu zlokalizowanego m.in. na działce nr [...], a następnie do wód rzeki C. , to obydwie ww. kwestie, którymi uzasadniono decyzję kasacyjną, miały kluczowe znaczenie dla sprawy. Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną wykorzystującą rów jako urządzenie wodne, wymaga ustalenia, czy ów rów został wybudowany zgodnie z prawem. Organ odwoławczy oparł zatem w istocie rozstrzygnięcie kasacyjne na argumencie tożsamym z podnoszonym przez skarżącego, który poddaje w wątpliwość legalność wykonania rowu. Trudno w tej sytuacji uznać za zasadną argumentację sprzeciwu, skoro wskazania organu odwoławczego zmierzają do jednoznacznego rozwiania wątpliwości podnoszonych przez skarżącego. Specyfika sposobu odprowadzania wód w rozpoznawanej sprawie – wykorzystanie odbiornika pośredniego (rowu, o długości 100 m) oraz końcowego (rzeki), w oczywisty sposób wymagała dookreślenia, jaka ilość wód, zgodnie z udzielonym pozwoleniem, zostanie odprowadzona do poszczególnych odbiorników. Nie potrzeba żadnej specjalistycznej wiedzy, aby uznać za racjonalny argument, że cześć odprowadzanych wód ulegnie naturalnemu procesowi wsiąkania w grunt pod rowem o tej długości, co zmniejszy ilość wód odprowadzanych do odbiornika końcowego. Uwzględniając charakter rozstrzygnięcia (m.in. pozwolenie na odprowadzanie wód), należy uznać, że jest to kwestia istotnie wpływająca na jego treść, zatem braki ustaleń w tym zakresie miały charakter istotny. Suma powyższych argumentów uzasadniała wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wobec tego należy uznać, że sprzeciw jest niezasadny, podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Do kwestii oceny legalności rowu odniesiono się już wyżej, natomiast co do drugiego z argumentów podniesionych w sprzeciwie należy zauważyć, że w związku z ponownym prowadzeniem postępowania, strony będą miały ponownie możliwość dostępu do akt sprawy. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy wymaga wykazania przez stronę, że jest to uzasadnione jej ważnym interesem (§ 2). Należy również pamiętać o treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r. (I OPS 1/18; ONSiWSA 2019 r., Nr 1, poz. 1), zgodnie z którą "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 [k.p.a.] mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". Oceniając żądania strony wydania jej kopii operatu wodnoprawnego należy mieć na uwadze z jednej strony zasadę, że zapoznawanie się z aktami następuje w siedzibie organu, z drugiej jednak to, że jest dopuszczalne żądanie przez stronę wydania jej, sporządzonych przez organ, kopii dokumentów z akt, o ile są ku temu możliwości techniczne i organizacyjne. W rozpoznawanej sprawie w tym kontekście należy mieć na uwadze fakt, że operat wodnoprawny został sporządzony nie tylko w formie papierowej, ale również elektronicznej (płyta CD znajdująca się w aktach sprawy). Są to kwestie, które będą podlegały rozważeniu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jeżeli strona zgłosi wniosek o udostępnienie jej akt sprawy. Konkludując: badając sprawę w zakresie wyznaczonym treścią art. 64e p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, aby Dyrektor RZGW w L. naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sąd oddalił sprzeciw.