II SA/Lu 400/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski - (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi A. i A. małżonków G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. i A. małżonków G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. Burmistrz S. ustalił na wniosek T. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...]przy ul. M. w miejscowości S. Na mocy wspomnianej decyzji dopuszczono adaptację poddasza nieużytkowego do celów mieszkalnych z wymianą pokrycia dachowego oraz doświetleniem pomieszczeń mieszkalnych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 z 2002 r. poz.690 ze zmianami ). Wysokość zabudowy określono do dwóch kondygnacji nadziemnych (druga kondygnacja w poddaszu), z tym, że okapy od strony południowo - wschodniej do wysokości 5,0 m od poziomu otaczającego terenu, natomiast od strony północno - zachodniej do wysokości 3,5m od poziomu otaczającego terenu. Nakazano usytuować kalenicę budynku równolegle do osi drogi gminnej, natomiast w części graniczącej z budynkiem sąsiednim zachować istniejącą wysokość kalenicy. Udział powierzchni biologicznie czynnej określono na min. 40% pow. terenu objętego decyzją ( nieutwardzonej, nie zabudowanej, przeznaczonej na zieleń ). Podano także, że inwestycja nie narusza praw osób trzecich. Organ wyjaśnił, że wspomniany budynek został zrealizowany jako bliźniaczy, graniczący z budynkiem na działce nr [...] przy ul. M. W części stykającej się z budynkiem sąsiednim posiada jedną kondygnację mieszkalną z wysokim podpiwniczeniem natomiast od strony północno - wschodniej posiada dwie kondygnacje nadziemne (druga kondygnacja w poddaszu ). Wnioskowana inwestycja obejmuje przebudowę dachu w zakresie wymiany pokrycia, adaptację poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, doświetlenie powstałych pomieszczeń oraz zapewnienie komunikacji na poddasze. Wysokość dachu tj. wysokość kalenicy w kontekście jego przebudowy wynika wprost z § 12 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy zachowaniu kąta pochylenia dachu, istniejącej wysokości kalenicy (dokładna wysokość będzie do określenia po wykonaniu inwentaryzacji z pomiarami sprzętem specjalistycznymi) oraz wysokości okapów inwestycja wyczerpuje, zdaniem organu, wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Po rozpoznaniu odwołania A.i A. G. właścicieli sąsiedniej nieruchomości nr [...], których budynek styka się bezpośrednio z budynkiem inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,poz,717 z późn .zm) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie z przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 ; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu odwoławczego inwestycja spełnia powyższe warunki, co potwierdziła sporządzona na podstawie § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588) analiza funkcji i cech zabudowy terenu proponowanego do zainwestowania, jak i obszaru sąsiadującego z tym terenem w granicach zaznaczonych na mapie sytuacyjno - wysokościowej stanowiącej załącznik graficzny do analizy. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji zostały także przeprowadzone wymagane przepisami uzgodnienia z organami o których mowa w art. 53 ust. 1-5 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i A.G. zarzucili decyzji Kolegium naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy. jest zgodna z przepisami art. 59 i 61 tej ustawy, a także naruszenie przepisów kpa przez niewyjaśnianie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Przede wszystkim rozpoznając sprawę Kolegium nie wzięło pod uwagę rozważań zawartych we własnej decyzji z dnia [...] r. Kolegium powzięło wówczas wątpliwość co do zakresu ustaleń dotyczących nowej zabudowy, które znalazły się w treści decyzji oraz co do prawidłowości niektórych z nich, a mianowicie wymagań dotyczących geometrii dachu oraz braku górnej krawędzi elewacji frontowej. Obecnie powyższej kwestii Kolegium w ogóle nie wzięło pod uwagę. Niejasno określono także zakres inwestycji. Według organów wniosek dotyczył przebudowy dachu, z treści zaś decyzji wynika, że "przebudowa dachu" jest niedopuszczalna, inwestor może jedynie wymienić pokrycie dachowe i zaadaptować poddasze nieużytkowe do celów mieszkalnych. Według skarżących błędnie określono także dostęp działki do drogi publicznej. Działka ta jest bowiem dostępna z ul. M. stanowiącej drogę powiatową. Świadczy o tym fakt, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zasięgano opinii Zarządu Dróg Powiatowych w Z. Tymczasem w treści decyzji stwierdzono, że kalenica budynku ma być równoległa do osi drogi gminnej. Według skarżących taki zapis w decyzji o warunkach zabudowy zmierza do obejścia przepisów, bowiem dotychczasowa kalenica łącząca oba budynki w zabudowie bliźniaczej, jest równoległa do ul. M., mającej status drogi powiatowej. Skarżący wyrazili obawę, że skoro inwestor ma zachować istniejącą wysokość kalenicy na swojej części budynku w części równoległej do osi drogi gminnej, to nie musi zachować tej wysokości w części równoległej do drogi powiatowej. Charakter zabudowy oraz ich interes polega na zachowaniu dotychczasowych parametrów zabudowy w części równoległej do osi ul. M. Zdaniem skarżących błąd ten w decyzji pozwoli inwestorowi na wykorzystanie możliwości podwyższenia kalenicy w sposób swobodny. Skarżący zwrócili także uwagę na rozbieżności w sposobie przedstawienia wyglądu budynku w decyzji, a stanem faktycznym. Wyjaśnili, że są to budynki bliźniacze, obydwie części mają taki sam kształt i wymiary. Bardzo ważny jest fakt, że jest to budynek o przesuniętych poziomach użytkowania, w związku z tym posiada dwie wysokości: część zewnętrzną niższą oraz część wewnętrzną (stykająca się z budynkiem sąsiednim) wyższą. W związku z różnicą wysokości poszczególnych części budynku posiada on również dwie wysokości kalenicy. Z decyzji nie wynika jasno, że budynek jak i niższa kalenica mają być podniesione, a część niższa zrównana z wyższą, jak ma zamiar uczynić inwestor. Istnieje tylko zapis, że w części graniczącej z budynkiem sąsiednim ma być zachowana istniejąca wysokość kalenicy. Nie wyklucza to w takim razie możliwości wyrównania części niższej budynku z wyższą, a tym samym zlikwidowania niższej kalenicy poprzez dobudowę ścian niższej części budynku. Decyzja nie zawiera zapisu o możliwości podniesienia ścian budynku, ale też jednoznacznie tego nie wyklucza. Decyzja nie zawiera także informacji o wysokości kalenicy, co jest istotne, ponieważ przy dokonywaniu pomiarów może okazać się, że obecna wysokość nie spełnia warunków podanego wyżej rozporządzenia i zaistnieje konieczność zmiany jej wysokości, na co skarżący kategorycznie nie wyrażają zgody. Według skarżących decyzja nie zawiera w dalszym ciągu określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, brakuje określenia szerokości elewacji frontowej, której podanie wynika również z przepisów podanego wyżej rozporządzenia i nie uwzględnia układu połaci dachowych. Skarżący podkreślili, że w swoim domu przeprowadzili remont i nie planują przebudowy dachu. W ich ocenie budynek bliźniaczy nie posiada możliwości odrębnej rozbudowy, zwłaszcza, że sąsiad pomyślał o tym za późno, po wymianie pokrycia dachowego obydwu budynków. Dowodzili, że rozbudowa dachu naruszyłaby układ architektoniczny bliźniaka i zmieniłaby na niekorzyść wygląd całego budynku, a także całej ulicy. Ponadto przebudowa dachu oraz jego wymiana naruszyłaby konstrukcję połączeń dachowych, ponieważ dachy obydwu budynków są jednakowe co do wielkości, nachylenia połaci dachowych i są ze sobą połączone na tej samej wysokości. Blacha ich dachu zachodzi na dach inwestora i planowany demontaż sąsiedniego dachu spowoduje zagrożenie w przypadku niekorzystnych warunków atmosferycznych w trakcie przebudowy jak i w późniejszym czasie (zalanie wodą, zerwanie dachu). Pociągnie to za sobą niepotrzebne koszty i duże straty, które będą musieli ponieść we własnym zakresie. Skarżący akcentowali, że jakiekolwiek roboty budowlane w sąsiednim budynku, mogą wpłynąć niekorzystnie na ich budynek. Niepokojący jest stan wspólnej ściany nośnej, która w przypadku prac budowlanych nie zapewni bezpieczeństwa konstrukcyjnego budynku. Skarżący zaznaczyli, że ich sprzeciw jest spowodowany również nieporozumieniami z rodziną inwestora. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostają uwagi skarżących co do zasadności zamierzonej inwestycji. Warunki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy są określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Żaden z przepisów wspomnianych aktów prawnych nie odnosi się do racjonalności inwestycji, przyjmowanych wariantów czy wzajemnych relacji sąsiedzkich jako przesłanek decydujących o wydaniu decyzji. Równie bezzasadne są zastrzeżenia skarżących związane z obawami co do trwałości konstrukcji budynku i zagrożeniami jakie niosą za sobą przewidywane roboty budowlane. Słusznie zauważyło Kolegium, że kwestie te będą przedmiotem badania w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przypomnieć trzeba, że już na tle ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 15, poz. 139 ze zmianami) ukształtował się pogląd, według którego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ ogranicza się wyłącznie do oceny czy zamierzona inwestycja jest zgodna z prawem (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 14 listopada 2002r Ii SA/Gd 185/00 LEX nr 203355, wyrok NSA z dnia 6 maja 1999r. IV SA 2398/97 LEX nr 47310 ). Stąd też przyjmowano, że orzekając w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie może obejmować kwestii, które podlegają regulacji prawa budowlanego ( wyrok NSA z dnia 15 marca 2006r. II OSK 629/05 LEX nr 198329, wyrok NSA z dnia 3 września 2002r. IV SA 2372/00 M. Prawniczy 2002/22/1011, wyrok NSA z dnia 11 września 2001r. IV SA 1504/99 LEX nr 54164, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1999r. IV SA 2253/97 LEX nr 48739, wyrok NSA z dnia 16 września 1999r. IV SA 1256/97 LEX nr 48742, wyrok NSA z dnia 11 września 2001r. IV SA 1504/99 LEX nr 54164 ). Przyjmuje się, że powyższe uwagi są aktualne także w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydawanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H.BECK 2008r. Wyd. 4 str. 448 i nast. ). Słusznie podniósł zatem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007r. ( II OSK 200/06 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), że w decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Za uzasadnione należy natomiast należy argumenty skargi zarzucające zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wspomnianego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim zgodzić należy się ze skarżącymi, że w sprawie organy nie dokonały jednoznacznych ustaleń dotyczących charakteru inwestycji. We wniosku inwestora z dnia 17 czerwca opisuje się ją jako przebudowę dachu budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, przy czym budynek ten kreślony jest jako parterowy, murowany z dachem dwuspadowym. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków stanowiącej załącznik do decyzji , jak i w samej decyzji wysokość zabudowy została ustalona do dwóch kondygnacji nadziemnych ( druga kondygnacja w poddaszu ) z dopuszczeniem adaptacji poddasza nieużytkowego dla celów mieszkalnych z wymianą pokrycia dachowego oraz doświetleniem pomieszczeń mieszkalnych. Zapis ten może oznaczać, że nie chodzi tu jedynie o przebudowę rozumianą jako wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane tekst. jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ), ale inwestycja obejmuje wybudowanie kolejnej kondygnacji przedmiotowego budynku w części stykającej się z budynkiem skarżących. W tej bowiem części, jak wynika z analizy, budynek jest jednokondygnacyjny. Do takiego wniosku prowadzi także zapis uzasadnienia decyzji w jej pkt.3 w którym zamieszczono klauzulę o adaptacji pomieszczenia nieużytkowego na cele mieszkalne, doświetleniu powstałych pomieszczeń i zapewnieniu komunikacji na poddasze. Na rozprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu [...] 2009r. T. i E. D. stwierdzili z kolei, że chcą budynek podnieść o 2-3 pustaki. Nie wiadomo zatem, czy inwestycja ma polegać jedynie na przebudowie dachu i doświetleniu już istniejących pomieszczeń, nadbudowie budynku z przebudową dachu i zaadoptowaniem jej dla celów mieszkalnych czy wybudowaniu kolejnej kondygnacji budynku mieszkalnego. W tym kontekście przekonujący jest argument skargi, iż z decyzji nie wynika jasno, czy budynek jak i niższa kalenica mają być podniesione, a część niższa zrównana z wyższą. Słusznie także akcentowano, że zapis decyzji nakazujący zachować w części graniczącej z ich budynkiem istniejącą wysokość kalenicy nie wyklucza możliwości wyrównania części niższej budynku z wyższą, a tym samym zlikwidowania niższej kalenicy poprzez dobudowę ścian niższej części budynku. Jednoznaczne wyjaśnienie powyższych wątpliwości ma istotne znaczenie także dla oceny inwestycji pod względem jej zgodności z § 7 ust.1 wspomnianego już rozporządzenia nakazującego wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, która w decyzji powinna być ściśle określona ( por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu Ii SA/Po 418/09 LEX nr 574103). Jest też oczywiste, że okoliczność ta ma wpływ również na zachowanie wymogu dobrego sąsiedztwa określonego w art.61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem tego przepisu jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów tworzących pewną całość urbanistyczną, a więc zachowanie ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. W tym kontekście rzeczą organów było wyjaśnienie, czy zamierzona inwestycja powyższy warunek spełnia. Chodzi tu przede wszystkim o ustalenie, czy nie powstanie asymetria pomiędzy budynkami, które się ze sobą stykają. Może to bowiem uzasadniać przekonanie o złamaniu istniejącego na tym obszarze ładu przestrzennego przez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreślić ponadto trzeba, że wprawdzie przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy, ale tylko wówczas, gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w której dokonano analizy uciążliwości i wpływu inwestycji na sąsiednią nieruchomość. Skoro z przedstawionej w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, aby dopuszczała ona możliwość odstąpienia od wymogów określonych rozporządzeniem, to nie ma powodu uzasadniającego odstępstwo od zachowania wymogów określonych w § 7 ust.1 rozporządzenia. Nie wyjaśnienie powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.