II SA/Lu 402/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg: Anny W., Andrzeja K., Barbary i Jana J. oraz Stanisławy S. na uchwałę Rady Gminy (...) z dnia 15 lutego 2002 r. (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargi. Rada Gminy (...) uchwałą (...) z dnia 15 lutego 2002 r. odrzuciła zarzuty Stanisławy S., Barbary i Jana J., Andrzeja i Anity W. do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) w miejscowościach (...). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że we wsi (...) znajduje się parafialny rzymsko-katolicki kościół, do którego należą mieszkańcy(...). Brak cmentarza grzebalnego w tych miejscowościach stanowi poważny problem dla mieszkańców, którzy pochówków zmarłych muszą dokonywać na odległym o 9,5 km cmentarzu komunalnym w (...) na miejskim cmentarzu parafialnym i w (...). Zlokalizowanie cmentarza na tym terenie spełni ważną funkcję publiczną. W wieloletnim planie inwestycyjnym gminy na lata 2001-2005 umieszczona została inwestycja - wodociągowa i kanalizacyjna dla miejscowości (...). Budowa wodociągu spowoduje zmniejszenie uciążliwości cmentarza dla otoczenia /strefa ochronna zmniejszy się ze 150 m do 50 m/. Wskutek zmiany planu, nieruchomości stanowiące własność osób wnoszących zarzuty znajdą się w strefie ochrony cmentarza. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla nich funkcję rolniczą. Funkcja ta będzie zachowana po zmianie planu, która realizowana jest w granicach nieruchomości będącej własnością parafii. Przy opracowaniu projektu zmiany planu zachowano tryb postępowania przewidziany w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. Uzyskano wymagane prawem uzgodnienia i opinie właściwych organów administracji rządowej i samorządowej. Z prognozy skutków wpływu ustaleń zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) na środowisko przyrodnicze, opracowanej przez mgr Alfreda N. wynika, że przy zachowaniu określonych w niej zaleceń w trakcie realizacji planu, zmiana nie wpłynie ujemnie na stan środowiska naturalnego. Zmiana planu nie naruszy też obiektywnego porządku prawnego. Rada Gminy uprawniona jest bowiem do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, zgodnie z przysługującym gminie w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwem planistycznym. W tym stanie rzeczy Rada Gminy uznała odrzucenie zarzutów za zgodne z interesem publicznym i obowiązującym prawem. Anita W., Andrzej K., Barbara i Jan J. oraz Stanisława S. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie przepisów art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz.U. nr 11 poz. 62/ oraz par. 1, par. 2 ust. 1, par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1 i par. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze /Dz.U. nr 52 poz. 315/. Na tej podstawie skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej uchwały i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew wymogom art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Rada Gminy (...) dysponuje zgodą Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) na założenie cmentarza, a jedynie opinią z dnia 10 października 2001 r. Nr (...) zawierającą szereg zastrzeżeń, co uniemożliwia podjęcie prawnie skutecznej uchwały o lokalizacji cmentarza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że z opracowań zarówno geologa mgr inż. Tadeusza H. jak i "Prognozy skutków wpływu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) na środowisko przyrodnicze" mgr Alfreda N. z lipca 2001 r. wynika, że planowana lokalizacja cmentarza stwarza możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Proponowane działania /budowa grobów zagłębionych maksymalnie do 3,5 m pod powierzchnią, kwatery murowane, poziom wód gruntowych od dna kwatery nie mniejszy niż 1,5 m/ jedynie mogą ograniczać szkodliwy wpływ projektowanego cmentarza na otoczenie, podczas gdy przepis par. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 25 sierpnia 1959 r. wymaga, by lokalizacja cmentarza wykluczała całkowicie nawet potencjalną możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie. Zdaniem skarżących wprowadzone ograniczenie w pochówkach jedynie do kwater murowanych zmierza do obejścia wymagań sanitarnych terenu pod cmentarz i narusza bezwzględnie obowiązujący przepis ustawy o cmentarzach (...) /art. 12 ust. 1/, według którego na lądzie zwłoki mogą być pochowane przez złożenie w grobach ziemnych, w grobach murowanych lub katakumbach. Mogłoby to się wiązać z tym, że ograniczenie w pochówkach nie byłoby respektowane przez administratora cmentarza i jego użytkowników, a to oznacza realne zagrożenie wymagań ochrony higieny środowiska. Skarżący powołali się na pismo Kierownika Oddziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Placówki Zamiejscowej w (...) Urzędu Wojewódzkiego z dnia 5 czerwca 2001 r. wnoszące zastrzeżenia do planowanej lokalizacji cmentarza i wnioskujące o odstąpienie od niej. Zarzucili też Radzie Gminy badanie zagadnień charakteryzujących środowisko przyrodnicze w oparciu o plan sytuacyjny w skali 1:10 000 zamiast - jak tego wymaga par. 2 ust. 1 rozporządzenia - 1:500. Stwierdzili, że w odległości do 150 m od projektowanego cmentarza istnieją czynne ujęcia wody, zaś budowa wodociągu jest obecnie dopiero na etapie planowania w okresie do 2005 r. Sytuacja taka narusza - według skarżących - dyspozycję par. 3 ust. 1 rozporządzenia. Podnieśli oni także, iż stosownie do przepisu par. 4 ust. 2 rozporządzenia zwierciadło wody gruntowej nie może być nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody. Tymczasem teren planowanego cmentarza charakteryzuje się właśnie tymi cechami, o czym informuje Starostwo Powiatowe w (...) w piśmie z dnia 7 czerwca 2001 r. wnioskując o dokonanie stosownych badań specjalistycznych hydrogenicznych. Według "prognozy oddziaływania na środowisko" zawartość węglanu wapnia w gruncie planowanego cmentarza wynosi aż 70 procent, co stoi w jaskrawej sprzeczności z wymogiem par. 5 rozporządzenia, według którego grunt cmentarza powinien być bez zawartości węglanu wapnia. Podniesione w skardze okoliczności jednoznacznie wskazują - zdaniem skarżących - że ich zarzuty do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) są uzasadnione a uchwała odrzucająca te zarzuty narusza przytoczone przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gmina podejmuje i realizuje samodzielnie zadania z zakresu planowania przestrzennego. Jej organy decydują o podjęciu prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź jego zmianą, o jego treściach i terytorialnym zakresie obowiązywania. Kontrola sądu administracyjnego nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał a zwłaszcza przestrzegania określonej wyżej wymienioną ustawą procedury planistycznej. Taki zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Materiał zgromadzony w aktach rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy Gminy (...) zmierzając do dokonania kwestionowanej przez skarżących zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) dochowały wymogów postępowania określonych omawianą ustawą. W szczególności zgodnie z art. 18 ust. 2 dokonano niezbędnych ogłoszeń i zawiadomień oraz wystąpiono do odpowiednich organów o opinie i uzgodnienia. Wbrew wywodom skargi projektowana zmiana planu w zakresie zmiany przeznaczenia części obrębu wsi (...) o pow. 0,99 ha /działka Nr 766/ z terenów rolnych na tereny pod urządzenie cmentarza, nie narusza przytoczonych przez skarżących przepisów prawa. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /t.j. Dz.U. 2000 nr 23 poz. 295 ze zm./. Przepis ten stanowi, że "Właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego". Skoro jednym z elementów powyższej normy prawnej jest wymóg przeznaczenia terenu na cmentarz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to oczywistym jest, że nie ma ona zastosowania na etapie uchwalania bądź zmiany tego planu. Uzyskanie zgody inspektora sanitarnego, o której mowa jest w tym przepisie, jest konieczne dopiero przy realizacji objętej planem inwestycji. Realizacja ta wymaga uzyskania pozwolenia na budowę /art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, które musi z kolei poprzedzać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. W aktach sprawy znajduje się natomiast pozytywna dla projektowanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia 10 października 2001 r. (...). Zawiera ona zastrzeżenia sformułowane na podstawie "Prognozy skutków wpływu ustaleń zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) na środowisko przyrodnicze" sprowadzające się do następujących zaleceń: 1. Pochówki wykonywać w kwaterach murowanych o maksymalnej głębokości 3,5 m; 2. Poziom wód gruntowych od dna kwatery winien wynosić nie mniej niż 1,5 m; 3. W pasie 150 m od granic cmentarza ewentualne studnie należy wyłączyć z eksploatacji. Zachowanie powyższych zaleceń spowoduje, że - zdaniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego - proponowana zmiana przeznaczenia terenu działki Nr 766 na cmentarz grzebalny nie będzie ujemnie wpływać na środowisko omawianego terenu. Powyższy wniosek należy odnieść także do pozostałych zarzutów skargi opartych na przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze /Dz.U. nr 52 poz. 315/. Zachowanie wskazanych zaleceń będzie niezbędne w trakcie realizacji i funkcjonowania cmentarza. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o cmentarzach (...) poprzez ograniczenie sposobu pochówków na przedmiotowym cmentarzu tylko do grobów murowanych. Wskazany przepis nie wymaga bowiem, by na każdym cmentarzu dopuszczalne były wszystkie wymienione w nim sposoby pochówku. Sugestia, że projektowane ograniczenie w tym względzie nie byłoby respektowane przez administratora cmentarza i jego użytkowników, co z kolei stwarzałoby zagrożenie wymagań ochrony higieny środowiska nie została w żaden sposób uprawdopodobniona. Okoliczność ta nie ma zresztą istotnego znaczenia na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczą właściwych organów będzie natomiast zapewnienie respektowania warunków wynikających z planu bądź decyzji o pozwoleniu na budowę w trakcie funkcjonowania cmentarza. Wbrew stwierdzeniu skargi w aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjna w skali 1:500 sporządzona przez mgr inż. Tadeusza H. (...), co czyni niezasadnym zarzut naruszenia par. 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Odnośnie stanowiska zajętego w sprawie lokalizacji cmentarza przez Wojewodę (...) w zakresie ochrony środowiska, to wprawdzie istotnie - jak to wskazano w skardze - w piśmie z dnia 5 czerwca 2001 r. Kierownik Oddziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Placówki Zamiejscowej w (...) Urzędu Wojewódzkiego wnioskował o odstąpienie od lokalizacji tej inwestycji w obrębie wsi (...), jednakże ostatecznie wyraził opinię pozytywną w piśmie z dnia 24 października 2001 r. (...) z zastrzeżeniami zbliżonymi do wskazanych przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Dodatkowo organ ochrony środowiska zalecił wyłożenie dna grobów 80 cm warstwą gleby z domieszką piasku /wypłycenie do 2,7 m/ w celu izolacji od skał węglanowych i spowolnienia migracji produktów rozpadu w głąb spękanego górotworu. Należy podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że zrealizowanie przepisu par. 5 rozporządzenia mającego charakter postulatywny /"Grunt cmentarza powinien być możliwie przepuszczalny i bez zawartości węglanu wapnia"/ na terenie gminy (...) jest znacznie utrudnione. Jak stwierdził w opracowanej "Prognozie skutków wpływu ustaleń zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) na środowisko przyrodnicze" biegły z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa mgr Alfred N. na podstawie dokonanej analizy dokumentów, wizji w terenie oraz ustaleń opinii geologicznej Tadeusza H. projektowany obiekt nie powinien wpływać ujemnie na stan środowiska omawianego terenu. Biegły wskazał nadto, że za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż prawie cała Lubelszczyzna położona jest na utworach kredowych, zaś zlokalizowane cmentarze nie budzą zastrzeżeń zarówno służb ochrony środowiska, jak i służb sanitarnych. W ocenie Sądu wykonanie zaleceń wskazanych przez organy ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej wyeliminuje negatywny wpływ spornej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Z powyższych względów należało uznać, że Rada Gminy (...) nie nadużyła swego władztwa planistycznego a odrzucenie zarzutów skarżących do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza prawa, wobec czego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.