II SA/Lu 402/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Wojciech Kręcisz ( sprawozdawca ), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2006 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) oraz przepisu art. 3 pkt 20 i art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zmianami) po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w sprawie odmowy wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skład orzekający SKO wskazał, iż Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku pielęgnacyjnego, podając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że zasiłek przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku po ukończeniu 21 roku życia. W tym kontekście podniósł, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że niepełnosprawność wnioskodawcy powstała po ukończeniu przez niego 21 roku życia. Od decyzji tej odwołał się S. B. podnosząc, iż jest ona dla niego krzywdząca, albowiem jego inwalidztwo powstało przez 16 rokiem życia. Podnosił on również, że jest niezdolny do pracy, jak również do służby wojskowej. Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrując odwołanie S. B. podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, zaś z ust. 2 art. 16, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wielu powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osobie która ukończyła 75 lat. Przepis art. 16 ust. 3 ustawy stanowi zaś, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W związku z powyższym, odnosząc się do wskazanej przez organ I instancji podstawy rozstrzygnięcia o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego – art. 16 ust. 3 ustawy - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje bez względu na wiek, jeżeli wnioskodawca - osoba niepełnosprawna – legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wynika z przepisu art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym kontekście wskazano, iż z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że S. B. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Opinia lekarzy biegłych sądowych z dnia 20 września 2005 r. uznaje bowiem S. B. za całkowicie niezdolnego do pracy. Odwołując się do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych podniesiono, iż definiuje ona stopnie niepełnosprawności. Zgodnie przepisem art. 4 ust. 1 tej ustawy do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osoby z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy, albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podniosło więc, iż jakkolwiek z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że jest on osobą całkowicie niezdolną do pracy, to jednak nie wynika z nich równocześnie, czy jest on również osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. W związku z tym w tej sytuacji, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej powinien rozpatrzyć wniosek S. B. w kontekście stopnia jego niepełnosprawności i wezwać go do uzupełnienia wniosku o orzeczenie wydane przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. W tym względzie wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 5a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych osoby posiadające ważne orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 62 oraz orzeczenia o niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, wniosek o ustalenie stopnia n niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w przepisie art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie wskazano, iż w sprawach tych, zespól do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje orzeczenie, w którym między innymi, wskazania o których mowa w art. 6b ust. 3, ustala stosownie do naruszonej sprawności organizmu i ograniczeń funkcjonalnych uzasadniających korzystanie z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. SKO wskazało również, iż powiatowe zespoły orzekające, orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub ośrodka pomocy społecznej. Od tej decyzji odwołał się S. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzucał on, iż jest ona dla niego krzywdząca, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przyznało mu zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, kwestionowało zasadność skargi i wnosiło o jej oddalenie. Wskazało jednocześnie, iż bezpośrednią podstawą wydania decyzji kasacyjnej było to, iż skarżący nie dołączył orzeczenia, wydanego przez właściwy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, że znajdująca się w aktach sprawy opinia lekarzy biegłych sądowych z dnia 20 września 2005 r. nie spełnia wymogów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a organ nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia tego dowodu, w związku z czym przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż nie narusza ona prawa i brak jest podstaw uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Ocena zaskarżonej decyzji, w kontekście zarzutów formułowanych w skardze, musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu, który związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – w związku z tym, brak było jakichkolwiek podstaw ku temu, aby uczynić zadość żądaniu skarżącego i orzec o przyznaniu mu zasiłku pielęgnacyjnego. W przekonaniu Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie S. B. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa. Zaskarżona decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu do ponownego rozpatrzenia sprawę z wniosku skarżącego czyni zadość tak przepisom prawa materialnego – ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - jak i przepisom o postępowaniu – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Kontrola zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia oceny jej materialnoprawnej podstawy prowadzi do wniosku, iż jest ona prawidłowa. O zasadności tego stanowiska przekonuje analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Gdy skonfrontować je z ustaleniami stanu faktycznego poczynionymi w toku toczącego się postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż słusznie SKO zakwestionowało decyzję organu I instancji wskazując, iż nie znajduje ona uzasadnienia w treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy stanowiąc, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, określa równocześnie w ust. 2 krąg osób uprawnionych do tego zasiłku. Ustawodawca zalicza do nich niepełnosprawne dziecko, osobę niepełnosprawną w wielu powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osobę, która ukończyła 75 lat. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 3 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Skoro więc, jak wynika z bezspornych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, S. B. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznaną za całkowicie niezdolną do pracy, to brak było jakichkolwiek podstaw, aby w takiej sytuacji konsekwencje prawne tego stanu rzeczy ustalać na podstawie przepisu art. 16 ust. 3 ustawy. Przepis ten, jako podstawową przesłankę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wskazuje umiarkowany, a nie znaczny, stopień niepełnosprawności. Według Sądu, słusznie więc organ II instancji podniósł, iż z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje bez względu na wiek, jeżeli wnioskodawca - osoba niepełnosprawna – legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jednoznacznie wynika z przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy podkreślić również, iż kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie, słusznie SKO odwołało się równocześnie do zasady wyrażonej w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi on, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie w sprawach o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Określa on podstawowy zakres kognicji organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach, wskazując jednocześnie na podstawową przesłankę rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Zobowiązuje on organy administracji publicznej do przeprowadzenia ustaleń w zakresie odnoszącym się do "konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji", co jest warunkiem przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na częściowe pokrycie wydatków z tym związanych. Jak wynika z akt sprawy, organ administracji publicznej I instancji nie dość bowiem, że wadliwie zastosował przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijając w swoim rozstrzygnięciu jej przepis art. 16 ust. 2 pkt 2, to również nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie. Według Sądu trafnie więc, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zakwestionowało rozstrzygnięcie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. również i w tej części. Organ II instancji, podnosząc, iż: 1) z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że S. B. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co potwierdza opinia lekarzy biegłych sądowych z dnia 20 września 2005 r. uznająca go za całkowicie niezdolnego do pracy; 2) ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych definiuje stopnie niepełnosprawności i zgodnie z je przepisem art. 4 ust. 1 do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osoby z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy, albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, wskazał, iż jakkolwiek z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że jest on osobą całkowicie niezdolną do pracy, to jednak nie wynika z nich, czy jest on również osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, albowiem organ administracji publicznej ustaleń takich nie przeprowadził. Słusznie więc organ II instancji wydał rozstrzygniecie uchylające decyzję organu I instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według Sądu rozstrzygnięcie to jest zgodne z przepisem art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi on, iż "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Gdy zważyć więc na to, że jak wyżej wskazano, w sprawie niniejszej organ I instancji nie przeprowadził jednoznacznych, pełnych i kompletnych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co odnosi się do okoliczności w postaci przesłanki niezdolności wnioskodawcy do samodzielnej egzystencji, jak również, że okoliczność ta wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu przeprowadzenia dowodu, co równoznaczne jest z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznać należy za trafną. Odnosi się to również do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazań, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w zakresie, w jakim odwołuję się one do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W przekonaniu Sądu, brak jest więc jakichkolwiek podstaw, które nakazywałyby zakwestionować zaskarżoną decyzję. Nie narusza ona bowiem, ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania. Tym samym nie sposób uczynić zadość żądaniu skarżącego i wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Nie znajdując również innych podstaw, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.