II SA/Lu 402/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla: - decyzję zaskarżoną, - decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], - postanowienie Starosty z dnia [...] r., nr [...], - postanowienie Starosty z dnia [...] r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 marca 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania A Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "Spółka") od decyzji Starosty [...] z dnia 9 stycznia 2014 r., znak: [...], dotyczącej wniesienia sprzeciwu w sprawie budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy 40 kW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, instalacją odgromową i systemem monitoringu na działce nr ewid. 100/2 w miejscowości S. G., gmina W. – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 5 grudnia 2013 r. Spółka zgłosiła Staroście [...] zamiar budowy opisanej wyżej elektrowni fotowoltaicznej. W dniu 2 stycznia 2014 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: ustawa Prawo budowlane), wydał postanowienie znak: [...], zobowiązujące inwestora do usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości, w terminie do dnia 21 lutego 2014 r. W postanowieniu tym stwierdzono m.in. brak decyzji Gminy W. o warunkach zabudowy dla zgłoszonej inwestycji oraz zobowiązano do przedłożenia stanowiska Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w sprawie wyłączenia z użytkowania rolniczego powierzchni gruntu przeznaczonego pod zgłoszoną inwestycję. Następnie postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r., znak: jw., wydanym w oparciu o art. 77 § 2 K.p.a., organ pierwszej instancji zmienił wskazane wyżej postanowienie z dnia 2 stycznia 2014 r., w ten sposób, że punktowi 1 sentencji postanowienia nadano brzmienie: "Należy załączyć decyzję Wójta Gminy W. na budowę ogrodzenia", a punkt 2 sentencji tego postanowienia "anulowano". Jednocześnie w dniu 9 stycznia 2013 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamierzenia budowlanego. Organ stwierdził, iż zakres zgłoszonych robót przez A Spółka z o.o. wykracza poza treść art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego, a inwestor w celu realizacji tego zamierzenia powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, zgłoszona przez Spółkę inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej służącej do produkcji energii elektrycznej w celu jej dalszej dystrybucji. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka wskazując, że na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu aktualnie obowiązującym, prowadzenie robót budowlanych polegających na montażu urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W świetle tego przepisu, nieistotny jest także cel, dla jakiego urządzenia te będą montowane, to jest czy ich zadaniem będzie zapewnienie możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a tym samym stanowić będą urządzenia budowlane, czy też będą produkowały energię elektryczną w celu jej dalszej odsprzedaży. Zdaniem Spółki, w każdym przypadku gdy moc zainstalowania jest wyższa niż 40 kW wymagane jest pozwolenie na budowę. Spółka podniosła, że nawet gdyby przyjąć, że realizacja planowanego przez Spółkę zamierzenia inwestycyjnego wymagała pozwolenia na budowę, to 30-dniowy termin na ewentualne wydanie decyzji wyrażającej sprzeciw upłynął w dniu 7 stycznia 2014 r. Strona wskazała jednocześnie, że organ pierwszej instancji w dniu 2 stycznia 2014 r., wydał postanowienie nakładające obowiązek usunięcia braków zgłoszenia, zakreślając Spółce termin 21 lutego 2014 r. na usunięcie tych braków, a następnie przed upływem tego terminu, w dniu 9 stycznia 2014 r., wydał drugie postanowienie zmieniające, uchylając wezwanie do dostarczenia niektórych dokumentów, stwierdzając, że ich złożenie nie jest wymagane. Ponadto, jak wskazała Spółka, w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2014 r., nie uchylono postanowienia z dnia 2 stycznia 2014 r. w części dotyczącej terminu usunięcia braków dostrzeżonych przez organ. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił stanowisko tego organu, iż wskazane w zgłoszeniu zamierzenie nie stanowi robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda wskazał, że realizacja takiej inwestycji, położonej na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na swój charakter polegający na niewątpliwej zmianie zagospodarowania terenu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania odwoławczego, w odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. Spółka poinformowała organ, że nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego inwestycją. Organ drugiej instancji wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia prowadzenie robót budowlanych polegających na montażu urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW. Zdaniem organu, użycie terminu "montaż" w tym przepisie wskazuje na odniesienie do odrębnego obiektu budowlanego, a to oznacza, że roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, jedynie wówczas, gdy stanowić mają wolno stojący zestaw. Ponadto, zdaniem organu, wskazane w zgłoszeniu zamierzenie stanowi budowlę, co do której zastosowanie ma zasada konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak jest bowiem w przepisach ustawy wyłączenia wskazanej w zgłoszeniu inwestycji od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż inwestycja, o której mowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe obligowało organ do wniesienia sprzeciwu od dokonanego przez Spółkę zgłoszenia w oparciu o treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dochował określonego w przepisach terminu na wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia w formie decyzji. W świetle bowiem orzecznictwa sądów administracyjnych trzydziestodniowy termin, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, nie obejmuje doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby określony przez ustawę trzydziestodniowy termin i umożliwiałby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie odbioru wysłanej korespondencji. Skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję Wojewody złożyła Spółka "A", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści skargi strona skarżąca powtórzyła w istocie zarzuty i ich argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowalne, w brzmieniu ustalonym art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. (Dz. U. poz. 984), to jest od dnia 11 września 2013 r., stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających między innymi na montażu urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW. Jednocześnie, z art. 30 ust. 1 tej ustawy wynika, że opisane wyżej roboty budowlane nie wymagają zgłoszenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A Spółka z o.o. z siedzibą w W. w dniu 5 grudnia 2013 r. dokonała zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na "montażu wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych na działce nr ewid. 100/2 o mocy 40 kWp i elementów infrastruktury towarzyszącej wraz z instalacją odgromową, systemem monitoringu i budową ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej 2,2 m". W ocenie Sądu niezrozumiałe jest wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że skoro "analiza przepisów wskazujących na wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wymagania jedynie dokonania zgłoszenia prowadzi do wniosku, iż jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę wymagają mniejsze zamierzenia, nieskomplikowane technicznie, to tym samym [...] zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących urządzeń fotowoltaicznych w ilości 160 sztuk, o łącznej powierzchni systemu 258,66 m2 których moc całkowita, jak wynika z dołączonych do zgłoszenia dokumentów wynosić będzie 40 kWp, nie można potraktować jako spełniającego przesłanki z art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane". Należy podkreślić, że zgodnie z art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązkiem organów administracji publicznej jest bezwzględne przestrzeganie przepisów prawa obowiązującego. Organy te nie mają możliwości, by poszukując racjonalności w rozwiązaniach przyjętych przez ustawodawcę w takich przepisach, zwłaszcza rangi ustawowej, dokonywać takiej ich modyfikacji – w procesie wykładni – która prowadzi do wyniku mającego charakter contra legem. Jeżeli więc z przepisów art. 29 ust. 2 pkt 16 oraz art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowalne wynika, że wykonywanie robót budowalnych polegających na "montażu urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW" nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, a tego rodzaju roboty budowlane, jak wynika ze zgłoszenia z dnia 5 grudnia 2013 r., ma zamiar prowadzić Spółka, to na nieporozumieniu opiera się stwierdzenie organu, że z uwagi na rozmiar i zakres tychże robót, nie można przyjąć, iż są one zwolnione z reglamentacji budowlanej. Sąd nie podziela również stanowiska organu drugiej instancji, co do tego, że wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji od zgłoszenia robót budowlanych dokonanego przez Spółkę uzasadniało to, że wskazane w zgłoszeniu zamierzenie spełnia wszelkie przesłanki budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skoro ustawodawca zwolnił inwestorów planujących montaż urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW od obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a nawet zgłoszenia, to argumentacja Wojewody, iż zamierzenie inwestycyjne obejmujące prowadzenia takich właśnie robót budowlanych nie mieści się w dyspozycji tego unormowania, gdyż w istocie stanowi "system urządzeń fotowoltaicznych, tworzących instalację fotowoltaiczną, co z uwagi na tworzenie całości techniczno-użytkowej spełnia przesłanki z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego" i dlatego wymaga pozwolenia na budowę – jest sprzeczna z prawem. Ponadto, wbrew twierdzeniom organów, fakt, że – zgodnie ze zgłoszeniem – "stalowo-aluminiowa konstrukcja stołów do montażu paneli [...] ma być wbita w ziemię bez fundamentów, [po to by] zapewnić konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce" w żadnym razie nie oznacza, iż urządzenia te zostaną trwale związane z gruntem. Z powyższego wynika, że organy administracji – w świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – nie miały podstaw do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji w niniejszej sprawie. Zasadne były zarzuty skarżącej Spółki co do wadliwości postępowania organu pierwszej instancji, który w dniu 2 stycznia 2014 r., wydał postanowienie nakładające na Spółkę obowiązek usunięcia braków zgłoszenia, zakreślając termin 21 lutego 2014 r. na usunięcie tych braków, a następnie przed upływem tego terminu, w dniu 9 stycznia 2014 r., wydał kolejne postanowienie w tym przedmiocie, nie uchylając postanowienia z dnia 2 stycznia 2014 r. w części dotyczącej terminu usunięcia braków dostrzeżonych przez organ, a jednocześnie w tym samym dniu wniósł sprzeciw w drodze decyzji. Wydając w dniu 9 stycznia 2014 r. postanowienie zobowiązujące inwestora do wykonania określonych obowiązków (przedstawienia dokumentów) i jednocześnie decyzję o sprzeciwie do zgłoszenia Starosta [...] popadł w sprzeczność zajętych w obu tych rozstrzygnięciach stanowisk. Dopóki bowiem nie upłynął termin wyznaczony przez organ w postanowieniu do uzupełnienia braków zgłoszenia organ nie był władny ocenić tego zgłoszenia. Niewątpliwie tego rodzaju działanie należy ocenić jako istotne naruszenie podstawowych zasad postępowania określonych w art. 8 K.p.a. (zasady zaufania), art. 9 K.p.a. (zasady informowania) oraz art. 11 K.p.a. (zasady przekonywania). Z uwagi na powyższe uchybienia Sąd był zobowiązany do uchylenia, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., zarówno decyzji organów obu instancji, jak i wydanych przez organ pierwszej instancji postanowień z dnia 2 i 9 stycznia 2014 r., znak: [...], albowiem było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem organów administracji będzie wszechstronne i wnikliwe odniesienie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w zależności do tego, podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji tych organów winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., to jest w szczególności winno odnosić się w sposób wyczerpujący do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.