II SA/Lu 402/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak: SKO.1960/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Zamość z dnia 10 listopada 2021 r., nr MC.II.5211.5234.1.003017.2021. Decyzją z dnia 10 listopada 2021r. Prezydent Miasta Zamość odmówił przyznana M. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką H. S.. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem z orzeczenia Powiatowego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Zamościu z dnia 26 lutego 2020r. wynika, że niepełnosprawność H. S. istnieje od dnia 20 kwietnia 2016r., a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 10 stycznia 2020r., a więc po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzję organu I instancji utrzymało w moc, chociaż nie podzieliło zasadności argumentacji dotyczącej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) w którym orzeczono, że wspomniany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym oceny przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium, tj. wieku w którym powstała niepełnosprawność. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że odwołująca się nie spełnia warunku polegającego na związku przyczynowo- skutkowym pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką o którym jest mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Istotnym jest bowiem, aby zaniechanie podjęcia pracy lub rezygnacja z pracy zarobkowej wymuszała konieczność sprawowania permanentnej opieki nad osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zdaniem Kolegium świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem w ten sposób zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Rozmiar tej opieki musi być natomiast na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Jeżeli zatem sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Kolegium wskazało, że przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Kolegium przekonywało, że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej tę opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie ma to miejsca. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności ustaleń przeprowadzonego w dniu 17 listopada 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż H. S. (82 lat), od pięciu lat mieszka w Z., wcześniej mieszkała w L.. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że choruje przewlekle na chorobę niedokrwienną serca (przebyła koronorografię), nadciśnienie tętnicze, napadowe migotanie przedsionków, zwyrodnienie stawów kręgosłupa, ma problemy z biodrami, chorobę uchyłkową jelita grubego, zapalenie błony śluzowej żołądkowo-przcłykowej, przebyła cholecystektomię, zespół depresyjny, który się stale pogłębia w związku z sytuacją na granicy z Białorusią oraz pandemią, ma lęki, zaniki pamięci oraz podała, iż choruje na cukrzycę i dnę moczanową, zgłasza brak równowagi, porusza się przy pomocy kul łokciowych lub przy pomocy laski; pogarsza się jej wzrok. Obecna w toku córka M. G. oświadczyła, iż praktycznie przeprowadziła się do mamy i pomaga jej w codziennych czynnościach domowych, m.in. utrzymaniu czystości w mieszkaniu, praniu, przygotowywaniu posiłków i ich podawaniu, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych, zamawianiu wizyt lekarskich, świadczy pomoc w dostępie do placówek służby zdrowia, wykupuje leki, pomaga w czynnościach samoobsługowych takich jak: w dniu gorszego samopoczucia przy ubieraniu się, pomoc przy kąpieli - wejściu do wanny, mycie głowy i całego ciała, czasami wymaga asysty w dojściu do łazienki, wc itp. co (ubieraniu się, kąpieli, asystowaniu przy wychodzeniu z domu na spacery itp.). W ocenie pracownika socjalnego H. S. jest osobą świadomą, logiczną, ww. oświadczyła, że na co dzień ubiera się sama, sama wykonuje codzienną toaletę, sama spożywa posiłki przygotowywane przez córkę, w związku z pogarszającym się wzrokiem mniej czyta książek, obecnie nie wychodzi z mieszkania, przeważnie leży na wersalce. W ocenie Kolegium ustalony zakres czynności wykonywanych na rzecz matki nie świadczy o stałym i tak dużym zaangażowaniu w opiekę nad osobą niepełnosprawną, by nie można było podjąć zatrudnienia. Podkreślić należy, że opieka o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, tj. sprzątaniu, robieniu zakupów, praniu, przygotowywaniu posiłków, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Nie zawsze również ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Dlatego też brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nieaktywnością zawodową strony, a wymogiem sprawowania nad matką opieki przesądza o niespełnieniu przesłanki do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. G. zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie jej interesu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło bowiem stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Zauważyła, że sprawa w SKO przeciągnęła się o 6 miesięcy, co spowodowało, iż opinia wydana przez pracownika socjalnego stała się nieaktualna. Poza tym wywiad przeprowadzony dla pierwszej instancji był nierzetelny i nie oddawał prawdziwej sytuacji. Z kolei niezgodny z prawdą opis sporządzony przez pracownika socjalnego doprowadził do niekorzystnej dla niej decyzji. Z uwagi na stan mamy zmuszona była przeprowadzić się do niej. Asystuje i pomaga praktycznie przy każdej czynności dnia codziennego. Daleko posunięte zwyrodnienia kości i stawów uniemożliwiają jej nie tylko codzienną toaletę, ale nawet dojście do łazienki lub w.c. Skarżąca zaprzeczyła, aby mama ubierała się sama. Bóle rąk i ograniczenia w stawach nie pozwalają jej na samodzielne ubranie się. Przez ostatni rok wzrok na tyle się jej pogorszył, iż czytanie książek nie jest w ogóle możliwe, wbrew temu co stwierdzono podczas wywiadu. Książki mamie czyta skarżąca. Dwa lata pandemii, a teraz wojna w Ukrainie, napływ uchodźców i strach doprowadziły do pogłębienia jej depresji, stanów lękowych, braku snu, a co za tym idzie w 100 procentach jest zdana na jej pomoc i opiekę. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma oczywiście Kolegium wskazując, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. ( K 38/13 OTK ZU 9A/2014, poz. 104; Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2020r. poz. 111) kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pogląd ten był już wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, wbrew zatem temu, co przyjął organ I instancji, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy data powstania niepełnosprawności matki skarżącej. Spór w istocie rzeczy sprowadza się do ustalenia związku pomiędzy rezygnacją przez nią z aktywności zawodowej, a zakresem sprawowanej opieki. Zauważyć trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji legalnej wyrażenia "opieka" ani "sprawowanie opieki". Ustawa nie posługuje się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę ( wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11 i wyrok NSA z 6 października 2020 r.I OSK 371/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują, ze chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia ( wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., I OSK 1867/21 opubl. w CBOSA). Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę. Świadczenie pielęgnacyjne ma być natomiast rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. I OSK 2729/16, CBOSA), a zatem powinno przysługiwać wyłącznie osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Podzielając ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2021r. (I OSK 351/21, opubl. w CBOSA) podkreślił, że takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy, nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Z tego powodu skoro w toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegają ocenie, wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej (w kontekście ustalenia zakresu sprawowania rzeczywistej opieki nad taką osobą), to tym samym nie ma podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzenia przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może zatem wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r. I OSK 275/21, opubl. w CBOSA). Także w tej sprawie jest oczywiste, że matka skarżącej wymaga pomocy innych osób. Jak podał organ choruje przewlekle na chorobę niedokrwienną serca (przebyła koronorografię), nadciśnienie tętnicze, napadowe migotanie przedsionków, zwyrodnienie stawów kręgosłupa, ma problemy z biodrami, chorobę uchyłkową jelita grubego, zapalenie błony śluzowej żołądkowo-przełykowej, przebyła cholecystektomię, zespół depresyjny, ma lęki, zaniki pamięci, choruje na cukrzycę i dnę moczanową, zgłasza brak równowagi, porusza się przy pomocy kul łokciowych lub przy pomocy laski, pogarsza się jej wzrok. Z kolei skarżąca praktycznie przeprowadziła się do mamy i pomaga jej w codziennych czynnościach domowych, m.in. utrzymaniu czystości w mieszkaniu, praniu, przygotowywaniu posiłków i ich podawaniu, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych, zamawianiu wizyt lekarskich, świadczy pomoc w dostępie do placówek służby zdrowia, wykupuje leki, pomaga w czynnościach samoobsługowych takich jak w dniu gorszego samopoczucia przy ubieraniu się, pomoc przy kąpieli - wejściu do wanny, mycie głowy i całego ciała, czasami wymaga asysty w dojściu do łazienki, wc itp. Rzeczywiście w orzecznictwie zwraca się uwagę, że tego rodzaju czynności są w zasadzie czynnościami dnia codziennego, nie uzasadniającymi zaniechania aktywności zawodowej w rozumieniu art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( tak NSA w wyroku z dnia 23 października 2020r. I OSK 1148/20, czy z dnia 1 marca 2022r. I OSK 1594/21 opubl. w CBOSA). Zwraca się jednak również uwagę, że fakt, iż nie wszystkie podejmowane przez opiekuna czynności związane są bezpośrednio z osobistą opieką nad chorym, nie wpływa na to, że są to czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osoby wymagającej opieki ( wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022r. I OSK 1939/21 opubl. w CBOSA ). Podzielając powyższe stanowisko nie sposób jednak nie zauważyć, że te same czynności, które nie były niewystarczające dla wykazania związku pomiędzy wykonywaniem opieki, a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, nie stanowiły przeszkody dla przyznania skarżącej decyzjami Prezydenta Miasta Zamość z dnia 6 kwietnia 2020r. i 16 marca 2021r. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, gdzie ten związek również należało wykazać. Art. 16 ust. 1 ustawy jasno przecież wskazuje, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Prawdą jest, że w wyroku z dnia 6 maja 2022r. ( I OSK 1472/21 opubl. w CBOSA ) NSA wywiódł, że przyznanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie oznacza automatyzmu w przyznaniu następnie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ rozpatrując wniosek o świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do zbadania, czy aktualnie (niezależnie od wcześniejszej oceny) zachodzą przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, w tym do ustalenia zakresu koniecznej opieki oraz związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia), a tą opieką. To, że strona miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy nie oznacza więc, że powinna ona mieć następnie, niejako automatycznie, przyznane świadczenie pielęgnacyjne – przecież zakres koniecznej – w powyższym rozumieniu - opieki nad osobą niepełnosprawną, mógł się zmienić. Taka jednak sytuacja a w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Porównanie treści wywiadów środowiskowych z 25 marca 2020r. który poprzedzał przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją z dnia 6 kwietnia 2020r., 19 sierpnia 2020r. kiedy skarżąca ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne, 11 marca 2021r. który był przeprowadzony po złożeniu wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany decyzją z 16 marca 2021r. i ponownie w dniu 17 listopada 2021r. po ponownym wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jasno pokazują, że zakres opieki sprawowanej przez skarżąca był niezmienny. Ne jest zatem jasne, jakie okoliczności sprawy przemawiały zdaniem organu za odmienną jej oceną w świetle dwóch odrębnych świadczeń, ale przyznawanych na tej samej przesłance. Brak odniesienia się do tej kwestii uzasadnia przekonanie o naruszeniu przez organ przepisu art. 8 § 1 i 2 kpa, zgodnie z którym organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Zamość.