II SA/Lu 404/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpoznaniu odwołania P. R. Ł. i J. S., E. B. oraz A. W. uchylił decyzję Starosty P. z [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i Z. G. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo - handlowego z przyłączem wodno - kanalizacyjnym, gazowym, energetycznym i kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] w P. przy ul. P. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że sprawa toczy się na wniosek złożony przez inwestorów – M. i Z. G. w dniu 14 grudnia 2007r. i była już kilkakrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji: Pierwsza decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę została wydana przez Starostę P. w dniu [...] Została ona zaskarżona m.in. przez Ł. S., która zarzucała błędne określenie działek związanych z przedmiotową inwestycją, zbyt małą liczbę zaprojektowanych miejsc parkingowych oraz niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego projektowanego przejścia dla pieszych. Decyzją z dnia [...] Wojewoda L. uwzględnił odwołanie i uchylił decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda wskazał na brak zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, naruszenie przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych oraz na braki formalne wniosku. Postanowieniem z dnia [...] Starosta P. zobowiązał inwestorów do dokonania niezbędnych zmian w projekcie, a następnie decyzją z dnia [...] udzielił inwestorom pozwolenia na budowę. Od decyzji tej P. R., A. W., E. B. i Ł. S. ponownie wniosły odwołanie, zarzucając naruszenie prawa materialnego i zasad postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewoda L. raz jeszcze uwzględnił odwołanie i uchylił decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania z tych samych przyczyn, co poprzednio. Starosta P. postanowieniem z dnia [...] wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku. W dniu [...] Starosta na wniosek inwestorów zawiesił postępowanie, a następnie podjął je postanowieniem z dnia [...]; tego samego dnia tj. [...] organ I instancji decyzją [...] zatwierdził złożony projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę. W kolejnym odwołaniu P. R., Ł. S., J. S., E. B. oraz A. W. zarzucali, że Starosta P. wydając decyzję w dniu [...], naruszył ich prawo czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ przed wydaniem decyzji nie zapoznał ich z zebranymi materiałami dowodowymi, w szczególności ze zmienioną dokumentacją; wskazali, że projektowane przejście dla pieszych jest niezgodne z planem miejscowym oraz wyrazili obawy, że inwestycja uniemożliwi lub ograniczy wykonywanie przysługującego im prawa przechodu. Wojewoda L. ponownie uwzględnił odwołanie, tym razem wyłącznie z przyczyn formalnych, wskazując, że organ I instancji naruszył art. 10 kpa, gdyż wydał decyzję w tym samym dniu, w którym podjął zawieszone postępowanie i przez to uniemożliwił stronom końcowe zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że projekt w obecnej postaci, po naniesieniu zmian i uzupełnieniu, spełnia wymogi określone w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, a więc zachodzą podstawy do jego zatwierdzenia. W szczególności, wbrew zarzutom odwołania – projekt techniczny obiektu jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Centrum" cz. B w Puławach, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta P. z dnia 25 lutego 1999r., Nr VII/51/99. W planie tym postanowiono bowiem, że działka nr [...] znajduje się w obszarze U-2 przeznaczonym pod lokalizację usług. Ustalenia szczegółowe planu zawarte w § 2 rozdziału 3 określają dla tego terenu m.in. w pkt 2.2. lit. c wymóg wykonania wyróżnika elewacji (brama, portal itp.) na osi działki od strony ul. J. P., a w pkt 2.2. lit. d wymóg wykonania przejścia pieszego ogólnodostępnego krytego: galeria, podcień od ul. J. P. do ul. [...] Z tego względu nie jest konieczne prowadzenie przejścia w osi działki objętej inwestycją, a więc przedmiotowa inwestycja nie zmieni sposobu użytkowania sąsiedniej działki nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wnieśli właściciele sąsiednich działek: P. R., Ł. S., J. S., E. B. i A. W., domagając się uchylenia decyzji Wojewody L. Skarżący zarzucili, że organ błędnie oparł się wyłącznie na części tekstowej planu miejscowego i zaakceptował ciąg pieszy wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] oraz wyróżnik elewacji, podczas gdy na rysunku planu, stanowiącym jego integralną część, oznaczony jest przebieg ciągu pieszego na osi działki, a wyróżnik elewacji wypada na ścianie budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że na rysunku planu w osi działki umieszczono oznaczenie dominanty architektonicznej, a nie przejścia, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że Sąd rozpoznaje wyłącznie skargę P. R. bowiem w odniesieniu do Ł. S., J. S., E. B. i A. W. skarga ze względu na braki formalne została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 28 października 2009r., sygn. akt II SA/Lu 404/09. W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę orzeczeń organów administracyjnych wyłącznie w zakresie ich zgodności z prawem (legalności). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą jej wydania był przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten ma zastosowanie również wtedy, gdy wprawdzie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, w szczególności zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 kpa. (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1997r., SA/Rz 770/97; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997r., I SA/Po 1237/96). Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.). Z powyższej ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynika obowiązek organu administracji prowadzącego postępowanie wyznaczenia stronie terminu w celu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i umożliwienia wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów - tylko bowiem wówczas okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną (art. 81 kpa); w świetle powołanych przepisów, obowiązek ten jest niezależny od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Realizacja omawianej zasady, określonej w art. 10 § 1 kpa, powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić należy, że omawiana zasada powinna być przestrzegana na każdym etapie postępowania, a więc zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym. Wiąże się to bowiem z inną zasadą postępowania tj. z zasadą dwuinstancyjności, określoną w art. 15 kpa, która nakłada na organy różnych stopni (instancji) obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Skoro zatem merytoryczne rozstrzyganie sprawy ma odbywać się na każdym etapie postępowania, to na każdym etapie postępowania strony powinny mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że prawidłowo Wojewoda Lubelski uznał, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia 16 lutego 2009r. nie zapewnił skarżącej i pozostałym stronom postępowania w dostatecznym stopniu czynnego udziału w postępowaniu, uchybiając art. 10 § 1 i 81 kpa. W szczególności w aktach sprawy nie ma dokumentu świadczącego o tym, iż organy umożliwiły im końcowe zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz - stosownie do art. 81 k.p.a. – wypowiedzenie się co do wszystkich przeprowadzonych dowodów. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja została wydana w tym samym dniu, co postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania tj. w dniu [...], co wskazuje, że przed jej wydaniem ani skarżąca, ani inne strony nie były poinformowane o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o prawie końcowego zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień co do przedstawionego przez inwestorów zmienionego częściowo projektu technicznego obiektu. Pominięcie gwarantowanego ustawowo prawa podmiotowego skarżącej i innych stron postępowania stanowić mogło podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Z tych względów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja kasacyjna, uwzględniająca zawarty w odwołaniu wniosek jest prawidłowa. Tym samym skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)