II SA/Lu 405/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi T. i T. małżonków P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. P. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nakazuje zwrócić T. P. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. i T. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr geod. 532 w miejscowości S. H., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. wydanym na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego na działce nr geodezyjny 532 w miejscowości S. H. nakładając na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów. Zobowiązani nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, nie złożyli również żadnych dodatkowych wyjaśnień dotyczących przyczyn niespełnienia nałożonego obowiązku, a do protokołu przesłuchania strony z dnia 20 stycznia 2006 r. T. P. złożyła wniosek o wycofanie z obiegu prawnego pisma z dnia 2 stycznia 2006 r. wraz z załącznikami. W związku z tym organ I instancji, na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. Od decyzji tej odwołali się inwestorzy T. i T. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnosili oni, iż zamierzając wybudować mały domek dokonali zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 7 x 5 m, jak również, że nie dysponują środkami na legalizację samowoli budowlanej. Organ II instancji odwołując się do ustaleń faktycznych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 art. 48 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu o którym mowa w ust. 2 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w oznaczonym terminie określonych dokumentów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W związku z tym zasadnie organ I instancji nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. Niezależnie od tego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w ustalonym stanie faktycznym zrealizowana budowa budynku mieszkalnego nie korespondowała z treścią zgłoszenia z dnia 8 kwietnia 2003 r. i ujawnionym w nim zamiarem budowy budynku gospodarczego. Inwestorzy T. i T. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na tę decyzję wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnosili oni, iż jakkolwiek mają świadomość obowiązywania określonych przepisów prawa regulujących proces inwestycyjny, to jednak zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca. Skarżący wskazywali na swoją trudną sytuację życiową i materialną, szczególnie ciężką po wypadku, jakiemu uległ ich syn. Podnosili oni również, iż przedmiotowa inwestycja realizowana była przez nich z myślą o chorym synu. Wskazywali, iż w związku z trudną sytuacją finansową nie stać ich było na realizację inwestycji w postaci budowy domu i dlatego postanowili budować budynek gospodarczy o wymiarach 7 x 5 m na podstawie zgłoszenia, aby uniknąć kosztów dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, kwestionował słuszność zarzutów skargi i wnosił o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. pełnomocnik skarżących podał, iż właścicielem nieruchomości, na której zrealizowana została przedmiotowa inwestycja jest E. P., córka skarżących. Na tę okoliczność, w dniu 18 lipca 2006 r. do akt sprawy złożony został wypis aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o ile wnosi o uchylenia zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, organy administracji publicznej uchybiły tak przepisom ogólnym (zasadom), jak i przepisom szczegółowym kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru budowlanego I i II instancji prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego samowolnie budynku mieszkalnego z udziałem T. i T. P. Do skarżących, jako stron postępowania adresowane było zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 6 października 2005 r. (k. 3 akt administracyjnych organu I instancji). Oni również byli adresatami rozstrzygnięć wydawanych w sprawie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego (k. 7 i k.29 akt administracyjnych organu I instancji; k. 4-5 akt administracyjnych organu II instancji). Tak prowadzone postępowanie było jednak wadliwe. W jego toku, organy administracji publicznej uchybiły nie dość, że zasadom legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 kpa) oraz zasadzie informowania stron (art. 9 kpa), to zwłaszcza zasadzie czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu (art. 10 kpa). Realizacja tej zasady następuje już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Przepis art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego obliguje organ administracji publicznej do zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie. Stroną zaś jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Naruszenie przywołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polegało na niepełny, a przez to wadliwym ustaleniu kręgu osób zainteresowanych w sprawie. Organy administracji publicznej nie podjęły żadnych procesowych działań, które realizując obowiązki i nakazy wynikające z przywołanych przepisów kpa, zmierzałyby do ustalenia właściwego (pełnego) kręgu podmiotów mających w sprawie interes prawny. Podkreślić należy, iż ustaleń takich organ jest zobowiązany dokonywać z urzędu, nie ograniczając się tylko do twierdzeń innych osób zainteresowanych w sprawie (wyrok NSA z 26 czerwca 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA/Lu 684/97), a zaniechanie ich przeprowadzenia stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 października 2002 r. w sprawie sygn. akt OPS 9/2, OSP 2003, nr 3, poz. 32). Naruszając w konsekwencji przepis art. 10 kpa, organy administracji publicznej pozbawiły E. P. prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Z treści złożonego na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. wypisu aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wynika bowiem, iż na podstawie umowy darowizny właścicielką działki oznaczonej nr 532, na której skarżący bez wymaganego pozwolenia wybudowali budynek mieszkalny jest ich córka E. P. W kontekście wyżej przywołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ich wykładni i wniosków z niej wypływających, poza sporem jest, iż przedmiot toczącego się postępowanie administracyjnego bezpośrednio dotyczył jej interesu prawnego, jako właścicielki nieruchomości (art. 28 kpa), w związku z czym miała ona prawo oczekiwać zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), jak również pouczenia o prawach przysługujących jej w tym postępowaniu i zagwarantowania ich realizacji (art. 10 kpa). Gdy skonfrontować ze sobą daty sporządzenia aktu notarialnego – 10 luty 2005 r. - i zawiadomienia o wszczęciu postępowania – 6 października 2005 r. i ponownie odwołać się do przywołanych przepisów kpa obligujących organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu działań zmierzających do ustalenia kręgu osób zainteresowanych w sprawie, stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego I i II instancji przepisom tym uchybiły. W związku z tym, zaskarżona decyzja, jak również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako wadliwe podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponownie orzekając w sprawie, organy administracji publicznej prowadzić będą postępowanie w sposób uwzględniający treść przywołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W tej mierze kierując się wynikającym z przepisu art. 28 kpa kryterium definiującym stronę postępowania administracyjnego, podejmą z urzędu działania zmierzające do ustalenia pełnego kręgu osób zainteresowanych w sprawie. Następnie, stosownie do treści przepisu art. 61 § 4 kpa, wszystkie te osoby zawiadomią o wszczęciu postępowania, gwarantując im, zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 10 kpa i rozwiniętą w przepisach szczegółowych, prawo do czynnego udziału w postępowaniu. W kontekście zaistniałych zmian w stosunkach własnościowych do działki nr 532, organy nadzoru budowlanego podejmując merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie uczynią to z uwzględnieniem treści przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane. Określa on krąg podmiotów mogących być adresatami decyzji w nim wskazanych. Wyboru jednego spośród trzech tych podmiotów organy administracji publicznej dokonają nie w sposób dowolny, lecz z uwzględnieniem kryterium tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie wydanej decyzji, co uzasadnią w sposób czyniący zadość przepisowi art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.