II SA/Lu 405/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz M. J. B. nieruchomości położonej w L. przy ul. L., obręb [...] – Osiedla [...], ark. Mapy [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0677 ha, stanowiącej własność Gminy L. Jednocześnie w pkt IV powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. W pkt V zaś Starosta zobowiązał M. J. B. do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w łącznej wysokości 8.810,36 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta wyjaśnił, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1967 r., Nr Rep. A Nr [...] H. B. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. przy ul. G., stanowiącą działkę budowlaną oznaczoną nr [...] o pow. 0,1004 ha za cenę 38.807 zł (w tym 26.132 zł za grunt). Umowę sprzedaży zawarto na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Celem nabycia powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa – wskazanym w akcie notarialnym – była budowa przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniowa osiedla mieszkaniowego pod nazwą "O.". We wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. pełnomocnik M. B. – następcy prawnego zmarłej H. B. – zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości o dawnym nr [...], nabytej przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1967 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] wyłączył na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i jednocześnie wyznaczył do jej prowadzenia Starostę. W toku postępowania wyjaśniającego Starosta ustalił, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość, oznaczona dawniej jako działka nr ewid. [...], oznaczona jest w dokumentacji geodezyjno-prawnej sporządzonej w toku postępowania przez uprawnionego geodetę jako działki nr: [...] o pow. 0,0300ha, [...] o pow. 0,0027 ha i nr [...] o pow. 0,0677 ha (oznaczona wg ewidencji gruntów nr [...]). Powyższe nieruchomości weszły w skład działki nr ewid. [...] stanowiącej własność Gminy L. W dniu [...] września 2011 r. organ I instancji przeprowadził oględziny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, w wyniku których ustalono, iż przedmiotowy teren nie nosi śladów inwestycji. Stanowi on niezagospodarowany nieużytek, porośnięty trawą i wolny od zabudowy. Następnie w dniu [...] września 2011 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik M. B. poparł wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...] (wg ewidencji gruntów nr [...]) o powierzchni 0,0697 ha oraz cofnął wniosek co do zwrotu pozostałej części przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Uznając, iż działka nr [...] stała się zbędna na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło jej nabycie na rzecz Skarbu Państwa, organ I instancji – wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] października 2011 r. – orzekł o jej zwrocie na rzecz następcy prawnego dawnej właścicielki, zobowiązując go jednocześnie do zwrotu zwaloryzowanej wartości odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości. Prezydent Miasta [...] – działając w imieniu Gminy L. – wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w której zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że przeznaczony do zwrotu grunt znajduje się w obrębie osiedla mieszkaniowego "O." i stanowi element infrastruktury tego osiedla w postaci zieleni osiedlowej otoczonej ciągami pieszymi. Odwołujący stwierdził, że fakt niezabudowania działki nr ewid. [...] – mając na uwadze złożony charakter inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego – nie dowodzi braku realizacji celu nabycia tego gruntu przez Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko Starosty L. Stwierdził, iż postępowanie w niniejszej sprawie wykazało, że wnioskowana do zwrotu działka stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Od przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (tj. od dnia [...] grudnia 1967 r.) upłynęło bowiem już ponad 10 lat, a cel wywłaszczenia do tej pory nie został zrealizowany, przy czym – jak podkreślił organ – Prezydent Miasta [...] nie przedstawił żadnych dowodów zaprzeczających tym ustaleniom. Teren ten nie przeszedł ponadto ani na własność, ani w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, czyli podmiotu, który miał realizować cel jego wywłaszczenia. Okoliczność ta – zdaniem organu II instancji – potwierdza fakt niezagospodarowania spornej działki. Organ odwoławczy podniósł również, iż przedmiotowa działka nr [...], zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r., nr [...] została przeznaczona pod tereny usług komercyjnych. Uznał jednak, że takie przeznaczenie spornej nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu na rzecz następcy prawnego po jej byłej właścicielce. Gmina L. – reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] – zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że w toku postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji nie ustalono konkretnego celu wywłaszczenia działki oznaczonej jako projektowana działka nr [...], wchodzącej w chwili jej przejęcia przez Skarb Państwa w skład działki nr [...]. Konkretyzacja celu wywłaszczenia jest natomiast niezbędnym elementem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent Miasta [...] zarzucił organom administracji uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, wskazując, że w aktach sprawy brak jest dokumentów w postaci szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu realizacyjnego "O.", które określałyby szczegółowy sposób zagospodarowania orzeczonej do zwrotu nieruchomości. Zwrócił również uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż osiedle mieszkaniowe stanowi zorganizowaną całość, w ramach której można wyodrębnić m.in. zieleń osiedlową. Zdaniem strony skarżącej organy nie zgromadziły żadnych dowodów, z których wynikałoby, że funkcjonujący na działce nr [...] zieleniec nie stanowi realizacji jednego z elementów osiedla mieszkaniowego. Fakt, iż przedmiotowy grunt nie jest własnością, ani też nie znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, nie może zaś świadczyć o niezrealizowaniu celu jego nabycia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy działka położona w L. przy ul. L., obręb [...] – Osiedla [...], ark. Mapy [...], oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0677 ha, została nabyta przez Skarb Państwa od H. B. na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1967 r., Rep. A nr [...], jako wchodząca w skład dawnej działki o nr [...] o pow. 0,1004 ha. Jako że powyższa umowa zawarta została na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), do stanowiącej przedmiot sprawy nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej u.g.n., dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 216 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Bezspornym jest, że M. B. – jako spadkobierca po H. B., co potwierdzają załączone do akt sprawy postanowienia: Sądu Rejonowego dla W. K. z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt [...] oraz Sądu Rejonowego dla W. – Ś. we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt [...] – był w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa od jego zmarłej babki. W toku postępowania wszczętego na skutek złożenia przez M. B. wniosku w tym przedmiocie organy administracji ustaliły, iż żądana do zwrotu nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa pod realizację celu polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego pod nazwą "O.". Cel ten został określony m.in. w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1967 r., Rep. A nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organy doszły do przekonania, że przedmiotowa działka do chwili obecnej nie została jednak zagospodarowana w żaden sposób, a tym samym nie została zagospodarowania zgodnie z celem jej wywłaszczenia, przez co stała się zbędna na ten cel i w świetle art. 136 u.g.n. podlega zwrotowi na rzecz następcy prawnego po byłej właścicielce tego gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko. Należy przypomnieć, iż podstawowy zarzut strony skarżącej dotyczył nieprzeprowadzenia przez organy ustaleń pozwalających na precyzyjne wskazanie celu wywłaszczenia spornej nieruchomości nr [...]. Konkretyzacja tego celu – zdaniem Prezydenta – jest natomiast konieczna ze względu na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod osiedle mieszkaniowe, czyli inwestycję złożoną z wielu elementów. Brak dokładnego ustalenia celu nabycia przez Skarb Państwa spornej działki, w ocenie strony skarżącej doprowadził do bezpodstawnego przyjęcia, że grunt ten nie wszedł w skład zieleńca, stanowiącego element osiedla mieszkaniowego pod nazwą "O.". W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wprawdzie w literaturze podkreśla się zasadniczą rolę ustalenia celu wywłaszczenia w postępowaniu w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz wskazuje, że cel ten musi być ustalony precyzyjnie (zob. E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 801), jednak w rozpoznawanej sprawie brak ustaleń pozwalających na ścisłą konkretyzację celu wywłaszczenia orzeczonej do zwrotu działki nr [...] nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu określenie przez organy celu wywłaszczenia spornej działki jedynie poprzez wskazanie, iż została ona nabyta przez Skarb Państwa pod budowę "O.", jest na potrzeby niniejszej sprawy wystarczające. Skład orzekający w pełni podziela bowiem pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 877/11, zgodnie z którym, gdy na wywłaszczonej nieruchomości nie wykonano żadnych prac, ustalenie celu wywłaszczenia w zasadzie staje się zbędne. Należy zauważyć, że gdy brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby przypuszczać, że na działce podjęto jakieś działania mające realizować cel wywłaszczenia, doszukiwanie się, czy może jakieś prace jednak wykonywano, choć z niczego to nie wynika, stanowiłoby zaś istotne uchybienie zasadzie szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a. Wypada zauważyć, że strona skarżąca z własnej inicjatywy nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego jakichkolwiek dowodów potwierdzających realizację celu przejęcia spornej nieruchomości. Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika zaś, że po przejęciu przez Skarb Państwa gruntu wchodzącego obecnie w skład projektowanej działki nr [...] nie realizowano na nim żadnych prac. Teren ten nie nosi bowiem śladów żadnej inwestycji, jest zaniedbany i porośnięty trawą. Takie wnioski wynikają wprost z protokołu przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] września 2011 r. oględzin (k. 5 akt adm. – tom II). Należy podkreślić, że w czynności tej uczestniczył przedstawiciel strony skarżącej, który ustaleń powyższych nie kwestionował i podpisał protokół oględzin bez zastrzeżeń. W związku z powyższym precyzyjne ustalanie celu wywłaszczenia spornej działki, poprzez wskazanie jaki dokładnie element osiedla mieszkaniowego miał powstać w jej obrębie, w zasadzie stało się zbędne. Skoro bowiem na wywłaszczonej nieruchomości nie wykonywano żadnych prac, tym bardziej nie wykonano na niej żadnego z elementów celu jej przejęcia. Wobec tego oczywiste jest również, że na spornej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., przez co stała się ona zbędna na ten cel w rozumieniu powołanego przepisu. Należy zatem stwierdzić, że okoliczność, iż sporna nieruchomość nie została w ogóle zagospodarowana, jednoznacznie wykluczaja możliwość przyjęcia, iż działka ta stanowi zrealizowany w obrębie osiedla mieszkaniowego zieleniec. Podkreślić należy, iż stanowisko strony skarżącej w tym zakresie jest dowolne i nie zostało poparte żadnymi dowodami. Założenia, iż sporny teren stanowi zieleń osiedlową w żaden sposób nie potwierdza natomiast aktualny stan przedmiotowej działki, która w całości jest niezagospodarowana. Twierdzeniu takiemu przeczy ponadto przeznaczenie przedmiotowego gruntu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r., nr [...], pod tereny usług komercyjnych. Jak słusznie zauważył organ II instancji, także okoliczność, iż sporny teren nigdy nie stał się własnością, ani nie został oddany w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, czyli wykonawcy celu wywłaszczenia tejże działki, potwierdza ustalenia, iż nie wszedł on w skład osiedla mieszkaniowego "O.", a tym samym nie został objęty celem przejęcia przez Skarb Państwa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, decyzję orzekającą o zwrocie na rzecz M. B. nieruchomości położonej w L. przy ul. L., oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...], należy uznać za prawidłową. W ocenie Sądu organy nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarówno organ I jak i II instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie go oceniły. Uzasadnienia decyzji tych organów spełniają zaś wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, iż wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez organy całego materiału dowodowego, dotyczy materiału dowodowego istotnego dla rozpoznania konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 877/11, Lex nr 984765). Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku. .