II SA/Lu 407/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi D. i M. małżonków G. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących D. i M. małżonków G .kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2007 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania D. i M. G. od decyzji Starosty z dnia [...] 2007 r. umarzającej postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0800 ha, położoną [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujący stan sprawy. Organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 grudnia 2005 r. umorzył wszczęte tym wnioskiem postępowanie administracyjne uznając żądanie strony za bezzasadne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i M.G. podnosząc, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, a wydana decyzja jest sprzeczna ze stanem faktycznym i prawnym posiadanej przez nich działki nr [...]. Wskazali, iż oczekują wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę krajową o pow. 89 m2 i za grunt zajęty pod drogę dojazdową do działek usytuowanych za ich posesją o pow. 78 m2. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania nie podzielił zarzutów odwołania i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Opisując w uzasadnieniu cały przebieg postępowania organ odwoławczy stwierdził, że nie potwierdzają się zarzuty dotyczące bezprawnych zmian w ewidencji oraz uszczuplenia powierzchni posiadanej przez nich nieruchomości, na korzyść Skarbu Państwa. Wszystkie czynności, które doprowadziły do powstania działki nr [...] o powierzchni 8 arów, miały miejsce na długo przed zakupem działki przez stronę. W związku z tym D. i M.G. nie byli nigdy właścicielem gruntów, za które żądają wypłaty odszkodowania, a jedynie w chwili obecnej, zgodnie z ich oświadczeniem zawartym we wniosku, pozostają ich użytkownikami. Ponadto na rozstrzygnięcie nie ma wpływu zmiana powierzchni działki nr [...]z 0,0800 ha na 0,0780 ha, dokonana na wniosek skarżących, decyzją Wójta Gminy z dnia [...]sierpnia 2006 r., ponieważ miała ona na celu jedynie aktualizację powierzchni działki, po ujawnieniu - w trakcie pomiaru kontrolnego granic - rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym, a wpisem w ewidencji. Organ również podał, że zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej (obligatoryjnie) wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Na koniec organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia kryteriów określonych przez art. 107 kpa., ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowo podkreślił, że bezzasadność wniosku nie może być przyczyną umorzenia sprawy, ponieważ zgodnie z cyt. wyżej art. 105 § 1 kpa nie może nią być jedynie bezprzedmiotowość postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody złożyli D. M.G. zarzucając jej niezgodność z prawem i stanem faktycznym. Wskazują, że w świetle art. 73 ustawy przepisów wprowadzających reformę administracji, należy im się odszkodowanie, które powinny wypłacić Gmina i Skarb Państwa. Przepisy normujące prawo odszkodowawcze określa również art. 98, 98a, ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżona decyzje, jest dla nich krzywdząca gdyż za utracony grunt i za włożony wkład środków własnych w ogrodzenie mają prawo w świetle obowiązujących na wstępie przepisów, domagać się odszkodowania od Wójta Gminy i Skarbu Państwa, którego reprezentantem jest Starostwo Powiatowe. Obecnie ich działka zawiera 780 m2, natomiast w Gminie było wykazane 800 m2 bez powierzchni wykazanej wcześniej pod drogi gminną i państwową. W przedniej linii zabudowy w pasie drogi państwowej znajduje się ich ogrodzenie. W ich ocenie fakt braku odszkodowania na ich rzecz za grunt wykazany z naszej działki w drogach i brak odszkodowania za ogrodzenie wymaga odpowiedniego załatwienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w granicach sprawy i uwzględniająca zasady wyrażone na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Według Sądu, zaskarżona decyzja Wojewody narusza przepis art. 138 kpa w zakresie, w jakim określa on standard i zasady postępowania odwoławczego. Organ II instancji rozpatrując odwołanie D. i M.G. nie uwzględnił zasady, w świetle której cel postępowania odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Zasadą jest bowiem, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości (art. 15 kpa w związku z art. 138 kpa). Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co oznacza, iż zadaniem organu odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji i rozpatrzenie wszystkich żądań strony odwołującej się i odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji uchybił przywołanym zasadom, albowiem ograniczył się tylko i wyłącznie do ponownego przywołania ocen organu I instancji, które następnie powielił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie czyni to zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić również należy, co stanowi najistotniejszy argument o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, iż wydana ona została z naruszeniem przepisu art. 104 § 1 i art. 107 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 104 § 1 stanowi, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Istota rzeczy sprowadza się więc do wydania rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę administracyjną, co do jej istoty. Merytoryczna decyzja administracyjna ustalać ma, adresowane do strony postępowania, konsekwencje prawne faktów wynikające z przepisów obowiązującego prawa. Jednocześnie przepis art. 107 kpa wskazuje precyzyjnie obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Wśród nich, przepis art. 107 § 1 kpa wskazuje między innymi na rozstrzygnięcie, zaś przepis § 3 na uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Abstrahując w tym miejscu, od szczególnego rodzaju znaczenia, jakie przypisuje się uzasadnieniu decyzji, podkreślić należy, iż zadość wyżej wskazanym warunkom czynić będzie tylko i wyłącznie decyzja, która jest wewnętrznie spójna, tj. taka, której rozstrzygnięcie koresponduje z jej uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Wewnętrzna spójność, jest podstawowym warunkiem poprawności decyzji administracyjnej i uznania, iż rozstrzyga ona konkretną sprawę, co do jej istoty, lub w inny sposób kończy postępowanie (por. w tym względzie wyrok NSA z 1 sierpnia 2001 r. sygn. akt IV SA 2171/99, wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt III SA 5191/98). Według Sądu, zaskarżona decyzja nie czyni zadość temu warunkowi. Rozstrzygając merytorycznie w sprawie, organ administracji publicznej zobowiązany jest do tego, iż podejmowany przezeń akt stosowania prawa został w logiczny sposób uargumentowany i udokumentowany w uzasadnieniu decyzji. Chodzi więc o to, aby ustalenie konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący na podstawie przepisów obowiązującego prawa wyrażało się we wskazaniu właśnie tych faktów, w tym kontekście zwłaszcza dowodów, na podstawie których zostały one ustalone, oceny tychże dowodów, z równoczesnym wskazaniem tych spośród nich, którym organ odmówił cech relewantnych dla ustalenia istnienia danej okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, następnie zaś przepisów obowiązującego prawa, które są adekwatne dla prawnej kwalifikacji tych faktów. Warstwa treściowa uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji nie dość, że nie czyni zadość wyżej wskazanym warunkom, to również pozostaje w jaskrawej wręcz sprzeczności z jej osnową. Zwraca bowiem uwagę, iż jakkolwiek co wynika z osnowy decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, to jednak w jej uzasadnieniu stwierdził, iż "uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia kryteriów określonych przez art. 107 kpa., ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa" oraz, że bezzasadność wniosku nie może być przyczyną umorzenia sprawy, ponieważ zgodnie z art. 105 § 1 kpa może nią być jedynie bezprzedmiotowość postępowania. Poza sporem jest więc, iż rozstrzygnięcie decyzji i jej uzasadnienie prawne i faktyczne pozostają ze sobą w jaskrawej wręcz sprzeczności. Prowadzi to do wniosku o braku wewnętrznej spójności zaskarżonej decyzji, co uzasadnia stanowisko o jej wadliwości. W konsekwencji rodzi to również istotne trudności w ocenie tej decyzji, z punktu widzenia ustalenia rzeczywistej treści rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie ze standardem określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym względzie podkreślić należy, iż funkcją uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego jego dyspozycyjną część. W związku z tym, uzasadnienie powinno być konstruowane w sposób umożliwiający nie dość, że realizację ogólnej zasady przekonywania (art. 11 kpa), to również w sposób umożliwiający, na etapie kontroli sądowoadministracyjnej, ocenę prawidłowości procesu decyzyjnego (myślowego i motywacyjnego) organu administracji publicznej, zwłaszcza zaś motywów wydanego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 23 października 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ka 225/97). Według Sądu, zaskarżona decyzja, nie czyni zadość wskazanym wyżej warunkom, a o zasadności tego stanowiska przekonują wyżej przywołane okoliczności jednoznacznie świadczące o braku wewnętrznej spójności decyzji, tym samym o braku korespondencji między jej osnową i uzasadnianiem. W świetle przywołanych argumentów i ocen oraz wniosków z nich wypływających, według Sądu, stwierdzić należy, iż w istocie rzeczy organ administracji publicznej nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku D i M.G. o przyznanie odszkodowania za zajęcie części ich działki nr [...] Nie sposób bowiem za rozstrzygnięcie takie uznać zaskarżonej decyzji, a to wobec wyżej wykazanych ich wadliwości uniemożliwiających ustalenie, jakie w istocie rzeczy rozstrzygnięcie w sprawie tej zostało podjęte. Ponadto obok braku wewnętrznej spójności zaskarżona decyzja zawiera wiele innych nieprawidłowości. Po pierwsze organ odwoławczy w osnowie decyzji opisując położenie działki podaje "N. gmina K" podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż działka położona jest we wsi i gminie N.. W uzasadnieniu decyzji organ również błędnie przywołuje nazwisko skarżących "[...]" zamiast "[...]". Ponadto wskazać należy, iż zaskarżona decyzja również narusza przepis będący podstawa rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 105 kpa, choć trudno do końca ocenić co organ miał na myśli. Zgodnie z w/w przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Inaczej mówiąc postępowanie podlega umorzeniu między innymi gdy jest brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie przyznania odszkodowania. W ocenie Sądu organ nie wykazał, aby nie istniała norma prawna lub jakakolwiek inna przeszkoda która uniemożliwiałaby merytoryczne tj. negatywne lub pozytywne załatwienie sprawy. W sytuacji, gdy żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, organ jest obowiązany wydać decyzję merytoryczną, w której uzna żądanie za nieuzasadnione. Umorzenie postępowania w takim przypadku rażąco narusza art. 105 § 1 kpa. W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463, podobnie wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, zgodnie z którym: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony"). Wskazania również wymaga teza uzasadnieniu wyroku SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150, która brzmi, iż ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Uznać więc należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. art. 6, 7, 77, 80, 105 oraz 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość standardom określonym w w/w przepisach. W postępowaniu tym, będzie zobowiązany uwzględnić wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności i dowody. Następnie podda je rzetelnej, kompleksowej i wnikliwej ocenie, na podstawie której ustali, w nie budzący wątpliwości sposób, konsekwencje prawne. Podejmując rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy z wniosku skarżących, adekwatne do przeprowadzonych ustaleń faktycznych, uzasadni je w sposób czyniący zadość standardowi określonemu przepisem art. 107 § 1 i 3 kpa, dbając w szczególności o jego wewnętrzną spójność. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.