II SA/Lu 407/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi M. J. "E. " w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania z opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "E. M. J." z siedzibą w K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9o ust. 1 i 2, art. 9xb pkt 2, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 i ust. 2, art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250), dalej "u.c.p." utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie wymierzenia M. J. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gm. G. za okres od 1 października do 31 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż skarżący jako podmiot odbierający nieczystości ciekłe od właścicieli nieruchomości na terenie gminy G. był zobowiązany do sporządzania i przekazywania kwartalnych sprawozdań zgodnie z art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p. do końca miesiąca następującego po kwartale, którego to sprawozdanie dotyczy, mimo to za okres od 1 października do 31 grudnia 2015 r. przekazał sprawozdanie z uchybieniem tego terminu tj. po 58 dniach. W tej sytuacji organ wymierzył skarżącemu na podstawie art. 9xb ust. 2 administracyjną karę pieniężną tj. w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. J. wskazał, że organ nie umotywował należycie rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego zastosował art. 9xb ust. 2 u.c.p. w odniesieniu do sprawozdań wymaganych w 2015 r., skoro przepis ten obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, utrzymało w mocy decyzję tego organu. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 9o ust. 1 - 3 u.c.p., a odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazało, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, co oznacza, że stosują te przepisy, które obowiązują w dacie orzekania przez organ, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Kwestionowany przez skarżącego przepis art. 9xb ust. 2 u.c.p. obowiązywał w dacie orzekania przez organ I instancji, a więc należało go zastosować, tym bardziej, że obowiązek sporządzania kwartalnych sprawozdań istnieje od dnia wejścia w życie u.c.p. tj. od 1 stycznia 1997 r. Poza tym skarżący jest podmiotem profesjonalnie prowadzącym działalność w zakresie gospodarki odpadami, który powinien posiadać dostateczną wiedzę w zakresie przepisów obowiązujących w tej materii, w tym terminów realizacji obowiązku sprawozdawczości. Kolegium stwierdziło, że wysokość kary została ustalona przez organ I instancji prawidłowo, tj. za 58 dni opóźnienia, a więc od 1 lutego 2016 r. do 29 marca 2016 r. (kiedy sprawozdanie zostało złożone) – [...] x [...] zł = [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. J. zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 2, art. 107 § 3 i art. 15 kpa oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 9 xb ust. 2 u.c.p. polegające na błędnym przyjęciu, że ma on zastosowanie do okresu sprawozdawczego od 1 października 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., pomimo tego, że przepis ten obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045). Skarżący podniósł, że dopiero ta ustawa w art. 14 pkt 3 wprowadziła odpowiedzialność podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za dwa delikty związane ze sprawozdawczością - wcześniej takiej odpowiedzialności natomiast nie było, a wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie miał żadnego instrumentu umożliwiającego wymuszenie na podmiocie wykonania ciążących na nim obowiązków sprawozdawczych. Skoro ustawa zmieniająca z dnia 25 czerwca 2015 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., to na podstawie wprowadzonego nią art. 9 xb ust. 2, wymierzenie kary administracyjnej za nieprzekazanie sprawozdania lub przekazania go po ustawowym terminie jest dopuszczalne wyłącznie w odniesieniu do okresu sprawozdawczego, który rozpoczął bieg od 1 stycznia 2016 r. Z tego względu, zdaniem skarżącego, wymierzenie mu takiej kary za okres sprawozdawczy od 1 października 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. stanowi rażące naruszenia prawa poprzez złamanie podstawowej zasady demokratycznego państwa prawa tj. zasady "lex retro non agit", zgodnie z którą niemożliwe jest działanie prawa wstecz, a zatem tworzenie i stosowanie prawa, które odnosiłoby się do zdarzeń prawnych mających miejsce przed jego wejściem w życie. Jest to podstawowa zasada, gwarantująca pewność prawa, stanowi ona fundament zaufania jednostki wobec państwa. Zasada ta chroni także prawa nabyte, uniemożliwiając samowolne ich pozbawianie poprzez zmianę przepisów. Oznacza, że nie należy stosować norm prawnych nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tych nowych norm, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych przez te normy. W razie wątpliwości należy przyjąć, że każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość. Dopuszczalne są wyjątki od tej zasady wtedy, gdy wymagają tego względy sprawiedliwości społecznej albo gdy chodzi o modyfikację prawa podmiotowego na korzyść obywateli, ale zawsze muszą być one przewidziane w przepisach prawa (por. wyrok z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt K. 10/98, OTK ZU 1998 r., Nr 5, poz. 64). Zdaniem skarżącego organy obu instancji naruszyły tę zasadę, a także - w konsekwencji - zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego obywateli. Organy nie wyjaśniły należycie, dlaczego wbrew tym zasadom, zastosowały sporny art 9 xb ust. 2 u.c.p., czym naruszyły także w istotny sposób wymienione na wstępie przepisy postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący M. J., jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą ("E.") polegającą na odbieraniu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy G. był zobowiązany do sporządzania i przekazywania kwartalnych sprawozdań zgodnie z art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p. do końca miesiąca następującego po kwartale, którego to sprawozdanie dotyczy. Obowiązek taki wynika z art. 9o ust.1 i 2 u.c.p., który stanowi, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Przepis ten obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (u.c.p.), a więc od 1 stycznia 1997 r. Bezspornie skarżący miał zatem obowiązek przekazywać - na podstawie przytoczonego przepisu - kwartalne sprawozdania za 2015 r. w ustawowym miesięcznym terminie po zakończeniu kwartału. W odniesieniu do okresu od 1 października do 31 grudnia 2015 r. skarżący powinien złożyć takie sprawozdanie najpóźniej do 31 stycznia 2016 r., czego nie uczynił i co nie jest kwestionowane. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ zasadnie zastosował w tej sytuacji wobec skarżącego przepis art. 9 xb ust. 2 u.c.p., który został dodany do u.c.p. dopiero z dniem 1 stycznia 2016 r. na podstawie art. 14 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045). Przepis ten stanowi, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Przepis ten wprost zatem przewiduje odpowiedzialność podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za nieprzekazania sprawozdania w terminie. Zdaniem Sądu, rację ma skarżący, że z uwagi na to, że przepis obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 2016 r., to nie ma on zastosowania do sprawozdań dotyczących okresu wcześniejszego, a więc okresu sprzed wejścia w życie przepisu. Podkreślić należy przede wszystkim, że organy administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji, nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K.9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K.1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym (Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej), PiP 1991, nr 8, s. 3 i nast.). W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97, ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce przed datą wejścia w życie nowej ustawy. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), na co wskazuje skarżący w niniejszej sprawie. Przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, dlatego przyjęcie przez organy obu instancji stanowiska, że mają w niej zastosowanie przepisy nowej ustawy, które weszły w życie od dnia 1 stycznia 2016 r., prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit. Zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wymierzająca skarżącemu - na podstawie przepisu, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. - administracyjną karę pieniężną za nieprzekazanie w ustawowym terminie sprawozdania za ostatni kwartał 2015 r., a więc za zdarzenie, które miało miejsce przed wejściem w życie tego przepisu, stanowi naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Poza tym wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa popełnione przed wejściem w życie ustawy określającej wysokość tej kary, stanowiłoby naruszenie art. 42 Konstytucji RP, gdyż sankcja taka jest surowsza od sankcji, którą określały przepisy obowiązujące w dacie popełnienia naruszenia prawa. Należy bowiem wskazać, że niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 9xb u.c.p., do wejścia w życie nowelizacji z dnia 25 czerwca 2015 r. nie było czynem zabronionym pod groźbą kary pieniężnej. Nie było także wykroczeniem, ponieważ art. 10 u.c.p. takiego wykroczenia nie przewiduje. Odbieranie nieczystości ciekłych nadal odbywa się na podstawie zezwolenia (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.c.p.), przeto można było szukać podstawy odpowiedzialności za niezłożenie sprawozdania w terminie lub złożenie sprawozdania nierzetelnego w konstrukcji niedopełnienia warunków określonych w zezwoleniu, co pozwalało uruchomić tryb cofania zezwolenia przewidziany w art. 9 ust. 2. Dopiero po wejściu w życie nowelizacji z dnia 25 czerwca 2015 r. sytuacja się zmieniła, ponieważ do ustawy o czystości i porządku został dodany sporny przepis art. 9xb przewidujący odpowiedzialność podmiotu odbierającego nieczystości ciekłe za naruszenie obowiązków sprawozdawczych (zob. W. Radecki, Komentarz do art.9(o) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, komentarz Lex). Oznacza to, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w zakresie obowiązku sprawozdawczości, o którym mowa w art. 9o u.c.p. za okres poprzedzający wejście w życie przepisu art. 9xb ust. 2 u.c.p. tj. przed 1 stycznia 2016r. nie był zagrożony sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej. W konsekwencji wymierzenie temu podmiotowi takiej kary za okres wsteczny stanowi naruszenie nie tylko zasady niedziałania prawa wstecz, ale także innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r. K.3/88, OTK 1989, nr 1, poz. 2, z dnia 15 lipca 1996 r. K.5/96, OTK 1996, nr 4, poz. 30, z dnia 30 listopada 1988 r. K.1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6, dnia 10 lipca 2000 r. SK.21/99, OTK 2000, nr 5, poz. 144). Z tych względów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li.t "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369) uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.