II SA/Lu 408/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (spr.), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi E. M. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości oraz zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę Decyzją z dnia [..] r., znak: [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda , po rozpoznaniu odwołań Prezydenta Miasta i Spółdzielni Mieszkaniowej w L. od decyzji Starosty z dnia [..] r., znak: [..], orzekającej o zwrocie E.R części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako: działka nr ewid. 16/7 o pow. 0,0981 ha, działka nr ewid. 19/7 o pow. 0,0896 ha i działka nr ewid. 49/1 o pow. 0,0103 ha oraz zobowiązującej wnioskodawcę do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 29.759,00 zł, uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż decyzją Prezydenta Miasta z dnia [..]., znak: [..], wywłaszczona została nieruchomość położona w L. przy ul. [..], oznaczona jako działka nr 19/2 o pow. 0,1843 ha i działka nr 19/5 o pow. 0,1014 ha stanowiąca własność E.R. Wywłaszczenie nastąpiło za zapłatą odszkodowania w kwocie 60.984,00 zł. Następnie decyzją z dnia [..] r., znak [..], orzeczono o dopłacie odszkodowania w kwocie 342.402,00 zł. W dniu 11 września 2002 r. E.R. złożył wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, to jest działki nr 16/7 o pow. 0,0981 ha, działki nr 19/7 o pow. 0,0896 ha i działki nr 49/1 o pow. 0,0103 ha, wskazując, że na działkach tych nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji powołaną wyżej decyzją z dnia [..]., znak: [..] orzekł o zwrocie wnioskodawcy przedmiotowych działek. Organ ten ustalił, że w stosunku do tej części wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż nie została ona zagospodarowana pod osiedle mieszkaniowe. Działka nr 16/7 o pow. 0,0981 ha pozostała niezagospodarowana pod osiedle mieszkaniowe i rosną na niej chwasty, zaś na działkach nr 19/7 i nr 49/1 znajduje się parking osiedlowy wyasfaltowany (cała zatoka) oraz trawnik osiedlowy z drzewami. Działki te stanowią własność Gminy i nigdy nie były w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej . W dacie złożenia wniosku o zwrot przedmiotowe działki znajdowały się w obszarze oznaczonym symbolami II B 5MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, adaptacja osiedla wielorodzinnego z urządzeniami usług towarzyszących oraz II B 18MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, projektowane osiedle wielorodzinne z urządzeniami usług podstawowych, projektowana stacja benzynowa o pow. 0,24 ha u zbiegu ul. [..] i ul. [..]. W chwili obecnej działki objęte wnioskiem znajdują się w obszarze oznaczonym symbolami UP – tereny usług publicznych, Ub – tereny usług komercyjnych, bez możliwości realizacji dużych obiektów handlowych, KX/R – tereny komunikacji pieszej ze ścieżką rowerową. Zdaniem organu pierwszej instancji, skoro w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, była ona niezagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia, a plan miejscowy obejmujący ten teren uległ zmianie, to należy uznać, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się Prezydent Miasta oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa w L. Organ odwoławczy powołaną wyżej decyzją z dnia z dnia [..]., znak: [..], uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zdaniem Wojewody , organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w kierunku precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. W aktach sprawy brak jest analizy przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analizy dokumentacji dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również wątpliwości wynikających z tego, że wnioskowane do zwrotu działki nr 19/7 i nr 49/1 położone są w obrębie osiedla [..], zaś celem wywłaszczenia była budowa osiedla [..] Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył E.R., domagając się uchylenia jej w całości. Zdaniem strony skarżącej, prawidłowe było stanowisko Starosty , że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cele wywłaszczenia, gdyż pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie została ona zagospodarowana pod budowę osiedla mieszkaniowego [..]. O tym, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, świadczy również uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym leżą wnioskowane do zwrotu działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego uprawniony jest w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargę na tę decyzję nie można uznać za zasadną. Na wstępie należy podkreślić, że Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 231/07, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w L. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie o zwrot nieruchomości, w stosunku do której nie legitymuje się tytułem prawnym. Pełnomocnik Spółdzielni na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. oświadczył, że włada ona spornymi gruntami za dorozumianą zgodą Gminy , ale nie posiada żadnego tytułu prawnego do tego władania. Skoro Spółdzielnia nie ma żadnych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, to oznacza to, iż podmiot ten nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może być stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie. Gdyby zatem od decyzji organu pierwszej instancji odwołała się tylko Spółdzielnia Mieszkaniowa w L., to brak byłoby podstaw prawnych do rozpoznania jej odwołania i wydania zaskarżonej decyzji. Jednakże należy zauważyć, że od decyzji Starosty z dnia [..]., orzekającej zwrot na rzecz skarżącego części wywłaszczonej nieruchomości, odwołanie wniósł także Prezydent Miasta , a bezspornym jest, iż przedmiotowe działki gruntu stanowią własność Gminy . Stąd też organ drugiej instancji władny był rozpoznać to odwołanie i wydać decyzję w trybie odwoławczym. W ocenie składu orzekającego należy podzielić stanowisko organu drugiej instancji, że w sprawie nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w szczególności wątpliwości wynikających z faktu, że działki nr 19/7 i 49/1 położone są na terenie osiedla mieszkaniowego [..] zaś celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [..] Nie bez znaczenia w sprawie jest również podniesiona na rozprawie okoliczność, że do chwili obecnej działki objęte wnioskiem o zwrot o nr 16/7, nr 19/7 i nr 49/1 nie zostały w żadnej prawnej formie udostępnione Spółdzielni Mieszkaniowej w L. przez ich właściciela, to jest Gminę . Ponadto, jak ustalił organ pierwszej instancji, jedna z tych działek (nr 16/7) pozostaje niezagospodarowana pod osiedle mieszkaniowe i rosną na niej chwasty, zaś na obszarze pozostałych działek (nr 19/7 i nr 49/1) znajduje się parking osiedlowy wyasfaltowany oraz trawnik osiedlowy z drzewami. W postępowaniu administracyjnym nie zostało wyjaśnione, kiedy i przez kogo parking ten został zrealizowany. Wykonanie wyasfaltowanego parkingu należy bowiem traktować jako roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), obowiązującej do dnia 31 grudnia 1994 r. Zgodnie zaś z aktualnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenia na budowę wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, a w pozostałych przypadkach wymagane jest zgłoszenie takiej budowy właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy). Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, kto miałby być inwestorem i czy parking ten został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Jeżeli takie pozwolenie zostało wydane, po uprzednim uzyskaniu zgody Gminy na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, to powinno ono znajdować się w aktach sprawy, a organ winien ustalić czasokres powstania tego obiektu i ocenić w odniesieniu do wymogów określonych w art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Należy również podkreślić, że cel wywłaszczenia określony został w powołanej wyżej decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta z dnia [..]. znak: [..] i nie może to być inny cel niż wynikający z tej decyzji. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, LEX nr 149521). Oznacza to również, że organ administracji chcąc ocenić, czy w danej sprawie ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości wskazane w powołanym przepisie art. 137 ust. 1 i ust. 2, zobowiązany jest do precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji, iż prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dlatego też nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w kierunku precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia, zasadnie zostało oceniony przez organ odwoławczy jako wadliwość postępowania organu pierwszej instancji, która może być usunięta jedynie w toku ponownego rozpoznania sprawy przez ten organ. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.