II SA/Lu 409/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...]. odmawiającej wydania na wniosek M. K. decyzji nakazującej wyrównanie ściany budynku usługowo - mieszkalnego posadowionego na działce o nr ew. [...], przy ul. L. w Z. do granicy z jej działką o numerze [...]. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 21 stycznia 2009r. adresowanym do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego Miasta Z. M. K. wniosła o sprawdzenie zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego jej sąsiadki A.R. na działce przy ulicy L. . w Z. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2009r. ustalono, iż na powyższej działce znajduje się budynek mieszkalno - usługowy, usytuowany przy granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącą własność M. K. Budynek został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]października 1993r., znak: [...], wydaną przez Prezydenta Miasta i jest użytkowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...]lutego 2001r. wydanej także przez Prezydenta Miasta. Obecna podczas oględzin M. K. sprecyzowała swoje żądanie, domagając się nakazania A. R.wyrównania ściany budynku do granicy z jej działką, gdyż uniemożliwia jej rozbudowę domu i wytworzenie zabudowy szeregowej. Biorąc pod uwagę powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania nakazu oczekiwanego przez M. K. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, właściwy organ w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Obowiązek ten może być nałożony o ile zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 ustawy. Podstawą do rozstrzygnięcia odmawiającego nakazania jednego z wymienionych w przepisie art. 51 obowiązków jest ustalenie, że nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tj. roboty budowlane zostały wykonane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W tym przypadku żadna z tych okoliczności nie występuje, bowiem budynek wykonany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją z dnia [...]października 1993r. znak:[...] o pozwoleniu na budowę i planem realizacyjnym. Organ zaznaczył, że dopiero zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego i obliguje organ do wymuszenia na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Podkreślono także, iż sprawa usytuowania budynku była również przedmiotem analizy organu administracji architektoniczno - budowlanej (złożone dokumenty do zgłoszenia zakończenia budowy), który to organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji z powodu nieprawidłowego usytuowania budynku. Ponadto biorąc pod uwagę mapę z pomiaru powykonawczego budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...], zrealizowana zabudowa działki nr [...], wykonana po wybudowaniu spornego budynku, nie jest "wytworzeniem zabudowy szeregowej". Planowana rozbudowa domu jest zatem kolejnym działaniem inwestycyjnym, nie związanym wprost z realizacją budynku na działce nr [...] w Z. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zarzuciła decyzji organu odwoławczego zaniechanie weryfikacyjnych ustaleń na gruncie co do zgodności obiektu budowlanego pobudowanego na nieruchomości oznaczonej nr ew.[...] przy ulicy L. w Z. z projektem zagospodarowania działki oraz z projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie lokalizacji obiektu od granicy nieruchomości stanowiącej własność skarżącej oraz jego parametrów technicznych co do długości i szerokości ze skutkiem naruszenia prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego co do wykonania obiektu budowlanego w sposób odbiegający od ustaleń stron i warunków określonych w rozporządzeniu do ustawy - Prawo budowlane przewidującego zachowanie konkretnej odległości obiektu budowlanego od granicy nieruchomości w związku z art. 51 ustawy - prawo budowlane i odpowiednio art. 7 i art. 8 kpa. Zdaniem skarżącej wyrównanie ściany budynku do granicy nieruchomości będzie zgodne z ustaleniami wcześniejszej umowy zawartej pomiędzy nią, a A. R. i z zachowaniem uzgodnionej odległości ścian tego obiektu od granicy nieruchomości. Obecne usytuowanie budynku narusza obowiązujące w dacie wydanego pozwolenia budowlanego rozporządzenie wykonawcze do ustawy - Prawo budowlane, określające wymogi zachowania konkretnej odległości od granicy nieruchomości. Według skarżącej jej interwencje o dobrowolne wyrównanie ściany obiektu budowlanego nie odniosły skutku tak w trakcie budowy, jak i po jej zakończeniu. Podkreśliła, że nie wnosi o ustalenie samowoli budowlanej, ale o potwierdzenie zgodności zabudowy z pozwoleniem budowlanym i obowiązującymi w okresie procedury administracyjnej o wydanie pozwolenia budowlanego przepisami rozporządzenia wykonawczego, określającymi wymogi odległości od granicy nieruchomości. Skarżąca zaznaczyła, że na skutek wykonanej zabudowy i usytuowania ściany obiektu z dala od granicy nieruchomości została ograniczona w wykonywaniu prawa własności własnej nieruchomości i nie może zagospodarować własnej działki na przestrzeni od istniejącej zabudowy do granicy nieruchomości. Jej zdaniem organ nadzoru budowlanego winien był poczynić wyczerpujące ustalenia na gruncie, a tych czynności zaniechał, co oznacza, że zaniechano wszechstronnego zbadania przedmiotu sprawy, co narusza zarówno przepisy prawa materialnego wyżej cytowane , jak też podstawowe zasady procedury administracyjnej określone wart. 7 i art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Argumentacja organów nadzoru budowlanego sprowadza się do stwierdzenia, że skoro sporny budynek został wybudowany, co jest bezspornym, w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzony plan realizacyjny, to nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ). Poglądu tego nie można jednak podzielić. Z treści tego przepisu jasno wynika, że ma on zastosowanie w przypadkach określonych w art. 50 ust.1. Ten przepis stanowi zaś w ust.1 pkt. 4, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający nie tylko od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ale także w przepisach. Sposób sformułowania art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy daje zatem uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że art. 51 ust. 2 ustawy, dopuszczający możliwość doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych o jakich stanowi art. 50 ust.1 pkt 4, do stanu zgodnego z prawem, może mieć zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, jak również wtedy, gdy takim pozwoleniem dysponuje ( wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009r. II OSK 1112/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 8 marca 2000r. II SA/Gd 170/08 ONSA 2001r., nr 3, poz. 108 ). Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że pod pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć także zgodność z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślić należy, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę spornego budynku obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U Nr 17, poz. 62 ze zmianami ). Przepisy te z mocy § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami), wobec braku wyłączeń w nim określonych, mają zastosowanie w sprawie. Według § 12 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (ust.2). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Z kolei § 13 ust.1 dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie można dociec w jakiej odległości od granicy z działką skarżącej został realizowany sporny budynek. Danych w tym zakresie nie sposób doszukać się w protokołach oględzin z dnia [...]lutego 2009r. i z dnia [...]października 2009r. Ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć budynku wnosić można, że nie znajduje się on bezpośrednio w granicy. W odwołaniu z dnia 14 lipca 2009r. skarżąca twierdziła natomiast, że budynek znajduje się w odległości 1 m od granicy działki, a więc niezgodnie z warunkami rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. Organy nadzoru w ogóle nie odniosły się do tej kwestii ograniczając swoje rozważenia wyłącznie do powołania się na fakt realizacji budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jednak i w tym zakresie trzeba uznać, że również ta ocena jest przedwczesna. Znajdujący się w aktach sprawy projekt techniczny budynku stwierdza wyraźnie ( pkt.4 ), że jest on usytuowany "na całej szerokości działki ze "ślepymi’’ ścianami przy granicach pozwala sąsiadom na analogiczną zabudowę i wykształcenie tzw. zabudowy szeregowej". Stwierdza również, iż " znaleziona forma w/w budynku "spokojna" a zarazem "zdynamizowana" daje możliwość dopisania do niej sąsiednich budynków o rozległym wyrazie". O tym, że budynek miał być posadowiony bezpośrednio w granicach sąsiednich nieruchomości świadczy także pismo Naczelnika Wydziału Planowania Przestrzennego Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Zamościu z dnia 15 września 1992r. ( akta projektu technicznego ) w których informuje A. R., iż " ściany przylegające do granicy działki wykonać jako .ściany oddzielenia p.poż ’’. Takie też położenie budynku naniesiono na plan realizacyjny budynku (akta zawierające projekt techniczny) oraz na kopię mapy zasadniczej (k.27 akt I instancji). Rzeczą organów nadzoru budowlanego było w tej sytuacji wyjaśnić, czy usytuowanie spornego budynku odpowiada treści powołanego projektu technicznego. Zaniechanie rozważenia tych kwestii pozwala na wniosek, że zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w konsekwencji nie pozwalają na oddalenie skargi. Ponownie rozpoznając sprawę należy ustalić, czy usytuowanie budynku jest zgodne z przepisami technicznymi oraz projektem technicznym i planem realizacyjnym, a także w jakich okolicznościach dopuszczono możliwość realizacji inwestycji w granicy z nieruchomością skarżącej. W zależności od poczynionych ustaleń zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust.1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego lub postępowanie należy umorzyć na podstawie art.105 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.