II SA/Lu 409/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Kinga Kościejewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. (nr [...]) L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2017 r. (nr [...]), nakazującą właścicielom budynku mieszkalnego A[...] i T. B. w terminie do dnia [...] listopada 2018 r. wykonanie wyszczególnionych w decyzji robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości O., gm. P. – do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P., działając na wniosek A. W. zawarty w pismach z dnia [...] i [...] maja 2017 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie żądania doprowadzenia do zgodności z wymogami prawa rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w m. O., gm. P.. Przeprowadzone w dniach [...] lipca 2017 r., [...] sierpnia 2017 r. oraz [...] października 2017 r. przez upoważnionych pracowników organu oględziny wykazały, że: na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, który został rozbudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2003 r. (znak: [...]), wydanej przez Starostę [...] dla A[...] i T. B.. Ze szkicu sytuacyjnego oraz fotografii stanowiących integralną część protokołu z oględzin z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, że inwestorzy rozbudowali budynek mieszkalny od strony południowej (od strony drogi publicznej) o część parterową o wymiarach rzutu poziomego 3,25 m x 7,60 m, przy czym ściana dobudowanej części od strony granicy z działką ewidencyjną nr [...] stanowi przedłużenie ściany budynku istniejącego. Pracownicy organu zmierzyli, że odległość tej ściany od istniejącego ogrodzenia z działką nr [...] wynosi 2,03 m. Do budynku mieszkalnego dobudowano również pomieszczenia mieszkalne oraz kotłownię od strony północnej. Zmierzono, że wymiary rzutu poziomego tej części wynoszą 6,37 m x 7,85 m. Część rozbudowana od strony północnej jest wysunięta poza bryłę istniejącego obiektu o 2,38 m w taki sposób, że ściana wschodnia tej rozbudowanej części znajduje się w granicy z działką nr [...], jednak nie została wykonana ściana oddzielenia pożarowego. Dodatkowo odległość tej ściany od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] wynosi od narożnika północnego tej ściany 2,60 m, zaś od narożnika południowego 2,49 m. Obecni podczas oględzin A. i T. B. przedłożyli dziennik budowy, w którym stwierdzono wpis geodety potwierdzający dokonanie wytyczenia geodezyjnego obiektu w terenie. T. B. wyjaśnił ponadto, że roboty przy rozbudowanej od strony północnej części budynku nie zostały jeszcze zakończone. Inspektorzy PINB w P. w trakcie oględzin ustalili także, że inwestorzy dokonali odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, jednak były to zmiany nieistotne. Podczas ponownych oględzin upoważnieni pracownicy organu pierwszej instancji ustalili, że wykonano roboty związane z dostosowaniem ściany znajdującej się częściowo w granicy z działką nr [...], w rozbudowanej części od strony północnej, do parametrów ściany oddzielenia pożarowego. W tym celu ściana ta została nadmurowana o 33 cm ponad połać dachową i obita blachą, zaś na przedłużeniu tej ściany w kierunku ulicy wykonano słup z elementów betonowych. Słup ma wymiary 36 cm x 36 cm i jest połączony ze ścianą stalowymi kotwami. Inwestorzy przedłożyli ponadto kopię rysunków projektu z naniesionymi przez projektanta zmianami określonymi jako nieistotne. Dodatkowo projektant określił rodzaj izolacji cieplnej na ścianie znajdującej się częściowo w granicy z działką nr [...], jako izolację wykonaną z wełny mineralnej. Natomiast podczas oględzin ustalono, że izolację cieplną ściany wykonano ze styropianu, a długość części usytuowanej w granicy działek wynosi 3,35 m. W opisanych okolicznościach decyzją z dnia [...] października 2017 r. – wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – organ I instancji nakazał właścicielom budynku mieszkalnego A[...] i T. B. wykonanie w terminie do dnia [...] listopada 2018 r. następujących robót budowlanych: . na części ściany zewnętrznej na długości 3,35 m usytuowanej bezpośrednio w granicy działki nr [...] – usunąć tynk zewnętrzny wraz z izolacją ściany wykonaną z płyt styropianu, . w miejsce usuniętych płyt styropianu wykonać izolację z wełny mineralnej grubości odpowiadającej płytom styropianu i wykonać zewnętrzną warstwę wyprawy tynkarskiej – celem doprowadzenia zrealizowanej części budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i A. małż. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy zrealizowali roboty przy rozbudowie budynku mieszkalnego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2003 r. Roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób nieodbiegający istotnie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Inwestorzy wprawdzie wykonali rozbudowę budynku mieszkalnego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz były to zmiany nieistotne. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor dokonał zmian długości ścian w rozbudowanych częściach obiektu. Jednak jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego i jak wykazał to w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji, różnice długości ścian wykonanych względem projektowanych nie przekraczają 2%, a zatem odstępstwa te mieszczą się w zakresie dopuszczalnych tolerancji i nie stanowią istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Organ odwoławczy uznał zaś, że w zakresie warunków technicznych nie są spełnione wymagania dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy z działką nr [...]. Zgodnie bowiem z rysunkiem ze zmianami naniesionymi przez projektanta, ściana ta powinna posiadać izolację z wełny mineralnej. Inwestor zrealizował zaś ocieplenie tej ściany ze styropianu, który jest materiałem palnym. Słusznie więc organ I instancji wywiódł, że tak wykonana ściana w granicy z działką nr [...] nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego i może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W tej sytuacji należało zatem wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących "niewłaściwego, niezgodnego z pozwoleniem budowlanym posadowienia budynku", organ stwierdził, że są one bezzasadne. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki stanowiącego część zatwierdzonego projektu budowlanego, odległość budynku inwestorów od budynku p. [...], który stoi w granicy działki, wynosi 2,60 m, czyli dokładnie tyle ile zmierzyli inspektorzy PINB w P. w trakcie kontroli w dniu [...] lipca 2017 r. Nie można zatem uznać, że inwestorzy zrealizowali rozbudowę budynku mieszkalnego niezgodnie z projektem. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący A. W. i A. W. podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., polegającą na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Z tego względu skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniesiona w tej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji w pełni odpowiadają normom prawa materialnego oraz regułom prawa procesowego. W przeprowadzonym postępowaniu Sąd badał zgodność z prawem decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2017 r., nakazującą właścicielom budynku mieszkalnego A[...] i T. B., w terminie do dnia [...] listopada 2018 r. wykonanie wyszczególnionych w decyzji robót budowlanych, w celu doprowadzenia zrealizowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na ich działce nr [...], położonej w miejscowości O. gm. P., do stanu zgodnego z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Powyższy przepis daje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a także przepisami chroniącymi interesy osób trzecich oraz ustala, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzenie powyższej procedury, a następnie realizacja nałożonych obowiązków, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy, która to decyzja kończy postępowanie naprawcze. W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego konfrontacja z treścią podjętych decyzji prowadzi do stanowczego wniosku, że organy wszystkie wskazane wyżej kwestie ustaliły w sposób rzetelny i prawidłowy. Kilkakrotnie przeprowadzane w sprawie oględziny jasno wykazały, że inwestorzy A. i T. B. zrealizowali roboty przy rozbudowie budynku mieszkalnego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2003 r., a jednocześnie roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób nieodbiegający istotnie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym oraz właściwych przepisach. Inwestorzy wprawdzie wykonali rozbudowę budynku mieszkalnego z pewnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, to jest dokonali zmian długości ścian w rozbudowanych częściach obiektu, jednak jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego różnice długości ścian wykonanych względem projektowanych nie przekroczyły 2%, a zatem odstępstwa te mieszczą się w zakresie dopuszczalnych tolerancji i nie stanowią istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego zauważył jednocześnie to, że projektant określił rodzaj izolacji cieplnej na ścianie znajdującej się częściowo w granicy z sąsiednią działką nr [...] należąca do skarżących, jako izolację wykonaną z wełny mineralnej. Tymczasem w toku oględzin jednoznacznie ustalono, że izolację cieplną ściany wykonano z innego materiału (styropianu), a więc niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zgodnie zaś z § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory – obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Tym samym skoro inwestorzy wykonali izolację cieplną ściany ze styropianu, to naruszyli powołany wyżej § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r., co obligowało organ do zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania. Przesłanki postępowania naprawczego zostały w sprawie spełnione, zatem po wykonaniu nakazanych robót możliwe będzie jego zakończenie (poprzez wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie tych robót). Ostatecznie zobowiązani do ich wykonania nałożonego obowiązku nie zakwestionowali. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących dotyczącego nieuwzględnienia przy wydawaniu przez organy decyzji przekroczenia granicy działki przy rozbudowie budynku przez inwestorów, należy go uznać za zupełnie nieuzasadniony. Wymaga zwrócenia uwagi, że organy nadzoru budowlanego nie są organami właściwymi do ustalania przebiegu granic nieruchomości, zaś uprawniony geodeta dokonał w kontrolowanym przez organy nadzoru dzienniku budowy wpisu potwierdzającego przeprowadzenie wytyczenia geodezyjnego obiektu w terenie. Nie stwierdzono w tym zakresie odstępstw. Natomiast istota sporu w tej sprawie pomiędzy inwestorami a skarżącymi sprowadza się do przebiegu granicy między ich nieruchomościami (działkami). Jak wskazano, kwestia ta nie należy do kognicji organów nadzoru budowlanego. Ustaleniu przebiegu granicy służy zasadniczo postępowanie rozgraniczeniowe unormowane w rozdziale 6 (art. 29–39) ustawy z dnia 17 maja 1999 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.), w tym szczególna procedura wznowienia znaków granicznych uregulowana w art. 39 tej ustawy. Z tego ostatniego przepisu wynika, że przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione przez podmioty określone w art. 11 tej ustawy, bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu (powszechnego) o rozstrzygnięcie sprawy. Z przepisów powołanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 ustawy), zaś inicjatywa w tym zakresie – poza sytuacjami, gdy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest z urzędu – należy do zainteresowanych stron (art. 30 ust. 1 ustawy). Jeżeli więc którakolwiek ze stron kwestionuje przebieg granicy, wystąpić winna do właściwego organu lub ewentualnie sądu o przeprowadzenie stosownej procedury zmierzającej do ustalenia i utrwalenia przebiegu granic. Skoro więc zagadnienia związane z przebiegiem granic nieruchomości i ich ewentualnym rozgraniczeniem nie należały do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, podobnie jak kwestie ewentualnego naruszenia prawa własności skarżących, które należy rozstrzygać na drodze cywilnoprawnej, to argumentacja skargi odnoszona do tych zagadnień w niniejszej sprawie nie mogła zostać uznana za mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Również pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez orzekające organy przepisów prawa procesowego nie były zasadne, gdyż nie doszło do naruszenia reguł proceduralnych określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Organy ustaleń faktycznych dokonały w tej sprawie zgodnie z tymi regułami, przeprowadzając postępowanie z ich poszanowaniem. Stwierdzić zatem trzeba, że organy nadzoru budowlanego należycie ustaliły w sposób wymagany prawem stan faktyczny sprawy, która tym samym została wszechstronnie wyjaśniona i prawidłowo oceniona zgodnie z art. 80 k.p.a. Z przytoczonych względów skarga jako nie posiadająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł w sentencji wyroku.