II SA/Lu 41/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr SKO [...} w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta H. z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia K. B., utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 października 2013 r., nr [...], dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej pismem z dnia 3 września 2013 r. zawiadomił K. B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. K. B. w piśmie z dnia 25 września 2013 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o zawieszenie wszczętego postępowania, wskazując, że obecnie przebywa w Zakładzie Karnym we [...], nie jest zatrudniony i nie posiada środków finansowych. Wskazanym na wstępie postanowieniem, jak wyjaśniło Kolegium, organ pierwszej instancji odmówił zawieszenia wszczętego postępowania, powołując się na art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.; dalej także: "ustawa"), który nakłada na organ właściwy wierzyciela obowiązek wydania, po zakończeniu okresu świadczeniowego, decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji SKO podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z podstaw zawieszenia postępowania określonych w art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a."). Ponadto, skoro postępowanie, o zawieszenie którego wnosi strona, zostało wszczęte z urzędu stosownie do obowiązku o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy, nie może być ono zawieszone na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że zawieszenie postępowania naruszałoby interes społeczny polegający na obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych za niego osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem Kolegium, w świetle powołanych wyżej przepisów podnoszona w zażaleniu okoliczność, że skarżący nie ma aktualnie możliwości spłaty należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania. W złożonej do Sądu skardze na postanowienie Kolegium K. B. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz nienaliczenie odsetek ustawowych od tychże należności. Podkreślił, że przebywa obecnie w Zakładzie Karnym i nie ma możliwości spłaty zadłużenia, gdyż nie posiada środków finansowych. Jednocześnie zobowiązał się do podjęcia pracy po opuszczeniu Zakładu i uregulowania zobowiązań wobec Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], postanowieniem z dnia 8 października 2013 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił "wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego". Wbrew wyrażonemu w sentencji oraz uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisku organu odwoławczego, nie można zatem stwierdzić, by postanowienie organu pierwszej instancji dotyczyło "odmowy zawieszenia" opisanego wyżej postępowania administracyjnego. Podstawą prawną postanowienia wydanego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] w dniu 8 października 2013 r. nie był nadto art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jakkolwiek również ten przepis powołano w uzasadnieniu wskazanego aktu, lecz wzmiankowany w sentencji oraz przywołany w całości w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 października 2013 r. art. 61a § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na to postanowienie, nie miało zatem podstaw prawnych, by utrzymać w mocy to postanowienie organu pierwszej instancji wydane w innym przedmiocie i na podstawie innych przepisów prawa aniżeli zaskarżone postanowienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa administracyjnego utrwalone jest bowiem przekonanie, że zmiana materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, której dopuściło się Kolegium w niniejszej sprawie, stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istotą jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza bowiem rozstrzygnięcie decyzji (postanowienia) pierwszej instancji (B. Adamiak, Komentarz do art. 15 k.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 1 wraz z powołanym orzecznictwem). Zaskarżone postanowienie zostało wydane nie tylko z naruszeniem art. 15 k.p.a., lecz również z uchybieniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie miał podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji rozstrzygającego w odmiennym zakresie aniżeli postanowienie Kolegium. W ocenie Sądu także wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] postanowienie z dnia 8 października 2013 r., nr [...], zapadło z naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że powołany w postanowieniu organu pierwszej instancji art. 61a § 1 k.p.a. nie daje podstawy do "odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania". Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Artykuł 61 k.p.a. mówi zaś o tym, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej, a nie może być podstawą do odmowy wszczęcia postępowania wpadkowego dotyczącego wniosku procesowego złożonego w ramach toczącego się już postępowania administracyjnego. W konsekwencji wniosek o zawieszenie postępowania zawarty w piśmie skarżącego z dnia 25 września 2013 r. winien być rozstrzygnięty w toku postępowania dotyczącego zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Z uwagi na rodzaj stwierdzonych uchybień zbędnym było odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku, biorąc pod uwagę stan sprawy o zwrot należności z tytułu świadczeń otrzymanych z funduszu alimentacyjnego, bowiem z uwagi na znaczny upływ czasu żądanie zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie mogło stać się bezprzedmiotowe. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.