II SA/Lu 41/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi L. S. reprezentowanego przez kuratora G. S.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania L. S. (dalej także: skarżący), utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. decyzję z [...] marca 2017 r., znak: [...], orzekającą o uznaniu za świadczenie nienależnie pobrane zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] marca 2007 r. do [...] września 2015 r. w łącznej wysokości [...] zł oraz o zwrocie tego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzją z [...] kwietnia 2007 r. przyznano zasiłek pielęgnacyjny skarżącemu, jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w wysokości [...] zł miesięcznie, od [...] marca 2007 r. na stałe. Działająca w imieniu skarżącego kurator – G. S.-W. (dalej: kurator skarżącego), składając [...] marca 2007 r. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oświadczyła, że skarżący nie jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z tym, że organ powziął wiadomość, że skarżący od [...] grudnia 1997 r. pobiera, wraz ze świadczeniem rentowym wypłacanym przez KRUS dodatek pielęgnacyjny, wszczęto z urzędu postępowanie i wskazaną wyżej decyzją ustalono wysokość nienależnie pobranego świadczenia i zobowiązano skarżącego do jego zwrotu. Kolegium podzieliło – co do zasady – stanowisko organu pierwszej instancji, wskazało jednak, że podstawę uznania omawianego świadczenia za nienależnie pobrane, stanowi art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.; dalej: u.ś.r.). Zdaniem Kolegium w sprawie doszło do świadomego wprowadzenia w błąd organu przez kuratora osoby pobierającej zasiłek pielęgnacyjny (matkę skarżącego), która składając wniosek została pouczona o braku uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku posiadania przez osobę uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego oraz oświadczyła, że jej syn nie jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego. Zarówno oświadczenie, jak i pouczenie opatrzyła własnoręcznym podpisem. Kolegium stwierdziło, że treść oświadczenia i pouczenia była jasna i zrozumiała, gdyż dla ich zrozumienia nie była niezbędna wiedza prawnicza. Stąd też matka skarżącego, która została przez sąd powszechny ustanowiona jego kuratorem, bez wątpienia rozeznawała znaczenie przeczytanego tekstu pouczenia i składanego oświadczenia. W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez kuratora, wniósł o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła tej decyzji: - art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez uznanie jedynie na podstawie złożonego podpisu, że kurator skarżącego była odpowiednio pouczona o braku możliwości jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pouczenie było ogólne i nie wynikało z niego, że strona nie może pobierać dwóch świadczeń jednocześnie, a także nie wiadomo do kogo jest skierowane; - art. 7, 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że zgłaszane przez stronę dowody nie mają znaczenia w sytuacji, mimo że ocena czy matka skarżącego świadomie wprowadziła w błąd organ pierwszej instancji może nastąpić wyłącznie w oparciu o dowód z wysłuchania strony oraz zeznań świadków; - art. 8 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zmianę w postępowaniu odwoławczym materialnoprawnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego utrzymanie w mocy decyzji wadliwej decyzji organu pierwszej instancji; - art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń. Ponadto, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, skarżący zarzucił Kolegium rażące naruszenie: - art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. poprzez wadliwe przyjęcie, że zachodziły przesłanki do zastosowanie tego przepisu, w tym wskutek błędnego uznania, że kurator skarżącego, podpisując ogólne w swej treści pouczenie o obowiązujących przepisach, została prawidłowo pouczona przez organ o skutkach jednoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego, co doprowadziło do świadomego wprowadzenia organu w błąd; - art. 30 ust. 5 u.ś.r. poprzez orzeczenie zwrotu – jako nienależnych – świadczeń pobranych przed upływem 10 lat od dnia wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z ustaleń organów obu instancji wynika, że skarżący od [...] marca 2007 r. pobierał oba te świadczenia, bowiem od [...] grudnia 1997 r. uzyskał on dodatek pielęgnacyjny z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji, zaś decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na okres od [...] marca 2007 r. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, sam fakt pobierania zasiłku pielęgnacyjnego nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki uznania dodatku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależenie pobrane. Stosownie bowiem do treści art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Warunkiem uznania zasiłku pielęgnacyjnego, pobranego przez skarżącego, za świadczenie nienależnie pobrane było zatem ustalenie, że wnioskodawca - G. S. została pouczona o braku prawa do pobierania tego zasiłku w sytuacji uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego przez podopiecznego - L. S.. Organy obu instancji uznały, że w niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, co w ocenie skarżącego nie miało miejsca. Zauważyć należy, że w dacie składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, tj. [...] marca 2007 r. kurator skarżącego – jego matka G. S., złożyła oświadczenie, że osoba, której wniosek dotyczy, nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, a nadto, że zobowiązuje się do niezwłocznego powiadomienia podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto G. S. złożyła podpis pod treścią pouczenia zawartego w końcowej części wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, z którego wynika, że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Zarówno oświadczenie, jak i pouczenie zawarte były w urzędowym formularzu, przy czym stanowią one integralną część wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, będąc jednak wyraźnie wyodrębnione - jako część II wniosku (k. 6 akt administracyjnych). Nie są one obszerne, zostały sformułowane w sposób jasny i czytelny, zawierają tylko niezbędną treść, stąd ich zrozumienie nie wymaga znajomości przepisów prawa. Wbrew stanowisku skarżącego, nie można przyjąć, że treść sformalizowanego oświadczenia oraz pouczenia mogła być niezrozumiała dla jego kuratora. Skarżący nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby stanowić uzasadnienie tezy o braku rozeznania jego kuratora o znaczenia treści oświadczenia i pouczenia. Za całkowicie bezpodstawne w tym zakresie należy uznać twierdzenie, że skoro "na pouczeniu nie ma informacji, że złożenie podpisu jest równoznaczne ze zrozumieniem i przyjęciem do wiadomości podpisanej treści", to jedynym sposobem ustalenia tej kwestii winno być "przeprowadzenie dowodu z wysłuchania strony, ewentualnie zeznań świadków", czego organy nie dokonały, a co zdaniem skarżącego stanowi naruszenie art. 7, 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1, 77 § 1 , 80 i 136 § 1 k.p.a. Do zagadnienia tego trafnie odniósł się organ odwoławczy, wskazując, że jakkolwiek organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wniosku o przeprowadzenie dowodu z wysłuchania strony i zeznań świadków, jednak "zdaniem Kolegium nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium, ponieważ istotny dla sprawy dokument, jakim jest wniosek z dnia [...] marca 2007 r. i jego zawartość, nie budzi wątpliwości dowodowych, natomiast analiza akt sprawy nie wskazuje na stronnicze działanie Kierownika GOPS [...]." Podkreślić należy, że okoliczność złożenia wniosku na formularzu nie zwalniała wnioskodawcy - G. S. od konieczności zapoznania się z treścią wniosku, co uznać należy za obowiązek nieprzekraczający minimalnego poziomu staranności, wymaganej od przeciętnego obywatela składającego wniosek do organu administracji publicznej w każdej sprawie. W przypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości co do treści oświadczenia i pouczenia, kurator skarżącego mogła i powinna była zwrócić się do pracownika socjalnego o stosowne wyjaśnienia. Wobec braku takiego działania, jak też wobec niewskazania jakichkolwiek okoliczności świadczących o potencjalnej niemożności zrozumienia treści podpisywanego dokumentu, nie sposób przyjąć, że G. S. nie była świadoma okoliczności mających negatywny wpływ przysługiwanie skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Podkreślić przy tym należy, że złożone oświadczenie o tym, że skarżący nie jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego, nie było zgodne z prawdą w chwili jego składania, o czym G. S. z pewnością wiedziała, skoro już od roku 2002 działała w imieniu częściowo ubezwłasnowolnionego skarżącego, jako jego kurator (k. 7 akt administracyjnych). Trzeba zauważyć poza tym, że w dacie składania wniosku G. S. miała lat 59, a więc nie była osobą w podeszłym wieku, a w aktach sprawy brak jest danych, co do jej złego stanu zdrowia w dacie składania wspomnianych wyżej oświadczeń – w roku 2007, utrudniającego postrzeganie i zrozumienie prostych komunikatów. Co prawda G. S. przedstawiła organom kopię karty informacyjnej z Szpitala Neuropsychiatrycznego [...] z [...] marca 2015 r. (k. 47 – 50 akt administracyjnych), z której wynika jednak, że leczenie jej w tym szpitalu miało miejsce w okresie od 20 lutego do [...] marca 2015 r., a więc jest oczywiste, że z tego dokumentu nie można wywieść wniosku, by występująca choroba w roku 2015 miał wpływ na stan zdrowia G. S. istniejący w chwili podpisywania omawianego wyżej oświadczenia oraz pouczenia – w roku 2007. Z tego względu za niezasadny należało uznać zarzut naruszenie art. 7, 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. Powyższa ocena uzasadniała także brak podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów w postaci "zaświadczenia lekarskiego z dnia [...].11.2017r.; karty Informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...].11.2008r. i karty Informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...].10.2008r.", gdyż dowody nie były przydatne, a więc niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 15 k.p.a., co miało być wynikiem zmiany podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji "skutkujące brakiem możliwości wniesienia przez stronę postępowania odwołania w zakresie w jakim zmieniono podstawę prawną oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organ II instancji". W ocenie Sądu w sprawie nie naruszono zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie doszło do zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy, prowadzącej do zmiany tożsamości sprawy. Wystarczy wskazać, że z uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że ich przedmiotem orzeczenie o nienależnie pobranym zasiłku pielęgnacyjnym za okres od [...] marca 2007 r. do [...] września 2015 r. w łącznej wysokości [...] zł oraz o zwrocie tego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Powołanie mylnej kwalifikacji prawnej w decyzji organu pierwszej instancji, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., pomimo wykazania w decyzji okoliczności przemawiających za powołaniem, jako podstawy rozstrzygnięcia art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., nie może stanowić samo w sobie powodu do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, skoro wada ta została skorygowana przez organ odwoławczy. Organ ten, działając w ramach swoich kompetencji wynikających z dwuinstancyjności postępowania, rozpoznając i rozstrzygając sprawę ponownie przyjął właściwy przepis - art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Podzielić w tym zakresie należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się także korygowanie ewentualnych błędów prawnych popełnionych przez organ I instancji, a przypadku uznania, że rozstrzygnięcie organu I instancji, co do swej istoty jest prawidłowe, organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymania takiej decyzji w mocy (zob. wyrok NSA z 10 października 2014 r., II OSK 799/13). Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 u.ś.r., co miało być wynikiem jego niezastosowanie i orzeczenie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych również względem świadczeń pobranych przed upływem 10 lat od dnia wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Zauważyć należy, że decyzja organu pierwszej instancji, orzekająca o uznaniu za świadczenie nienależnie pobrane zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] marca 2007 r. do [...] września 2015 r., wydana została [...] marca 2017 r., zaś decyzja o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjny (nr [...]) wydana została [...] kwietnia 2007 r. Zastawienie tych dat prowadzi do oczywistego wniosku, że pierwsze świadczenie z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego nie mogło być wypłacone wcześniej niż [...] kwietnia 2007 r., a więc decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych została wydana przed upływem 10 lat od terminu ich pobrania i nie ma prawnego znaczenia kwestia, kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że stosownie do art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W postępowaniu tym skarżący może powoływać się na swoją trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną w celu wykazania, że w jego przypadku zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, pozwalające na umorzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Zapewne do tych okoliczności można zaliczyć obecny stan zdrowia G. S., która sprawuje stałą opiekę nad skarżącym. Jednakże postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, odroczenia jego płatności lub rozłożenia na raty prowadzone jest w odrębnym trybie. Niezasadne były również pozostałe zarzuty strony skarżącej. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a dokonana przez ten organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).