II SA/Lu 41/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]., SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. K., reprezentowanego przez pełnomocnika - adw. M. Ż. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy G. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...]., znak: [...] o odmowie przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką D. K.. Organ I instancji po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego stwierdził, że czynności związane z opieką i pielęgnacją niepełnosprawnej D. K. wykonuje żona skarżącego, tj. synowa niepełnosprawnej, natomiast skarżący jej tylko pomaga w czynnościach wymagających wysiłku fizycznego. Zdaniem organu I instancji skarżący sprawuje opiekę nad matką doraźnie, natomiast w świetle art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r., poz.111), dalej jako "u.ś.r." - przesłanką nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki w sposób stały, osobisty i ciągły. W odwołaniu pełnomocnik M. K. zakwestionowała stanowisko organu I instancji, podnosząc, że powołany przepis nie uzależnia otrzymania świadczenia od obowiązku sprawowania opieki przez całą dobę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. Kolegium ustaliło, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...]. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia [...]. na stałe. Z treści wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawna D. K. mieszka z rodziną syna, w dobrych warunkach, posiada własny pokój oraz łóżko ortopedyczne i jest właściwie pielęgnowana. W ciągu dnia jest przesadzana na wózek inwalidzki. W wywiadzie stwierdzono, że czynności związane z jej pielęgnacją wykonuje jej synowa B. K., zaś syn pomaga jej tylko przy czynnościach wymagających wysiłku fizycznego. Zdaniem Kolegium oznacza to, że skarżący nie sprawuje opieki w zakresie wymagającym rezygnacji z pracy zarobkowej, w szczególności z rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego od [...]., na które skarżący wskazał w oświadczeniu z [...]. Badając zakres opieki sprawowanej przez skarżącego, Kolegium wskazało również na dokumenty przedstawione przez skarżącego tj. oświadczenie i wykaz czynności wykonywanych podczas opieki nad matką, w których skarżący wskazał, że opieka polega na zmianie pampersów, podawaniu leków, kąpieli, toalecie, mierzeniu ciśnienia, zmianie opatrunków, pomocy przy rehabilitacji, czuwaniu podczas snu, przewracaniu na bok, praniu, prowadzeniu do toalety. Odnosząc się do oceny tego wykazu, Kolegium wyjaśniło, że jest to dokument sporządzony w oparciu o wzór dostarczony przez pełnomocnika, zawierający ustalony przez autora wzoru katalog czynności, przy których dokonywane są wpisy częstotliwości ich wykonywania. Dokument podpisywany jest przez wnioskodawcę - wzór posługuje się określeniem "opiekun". Treść dokumentu sugeruje wnioskodawcom, jakie czynności powinny być wykonywane przy osobie niepełnosprawnej w związku z ubieganiem się o świadczenie, co nie musi przecież pokrywać się z faktycznie wykonywanymi przez nich czynnościami opiekuńczymi i nie przesądza o tym, kto te czynności wykonuje. Dokument ten, podobnie jak wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia, jak i inne materiały, jest w części komputerowo wypełniony, w części zawiera odręczne dopiski oraz ma dopisane daty. Natomiast oświadczenie skarżącego datowane na [...]. nawiązuje do treści tego wykazu, a skarżący wymienia w nim niektóre czynności opiekuńcze. W ocenie Kolegium, dokumenty te skonfrontowane z protokołem wywiadu środowiskowego, który jest dokumentem urzędowym, a więc o wyższej wartości dowodowej niż dokumenty prywatne, nie pozwalają uznać, że skarżący osobiście wykonuje czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką w takim zakresie, który uniemożliwia mu prowadzenie gospodarstwa rolnego. Zarówno w oświadczeniu z [...]., jak i w wykazie nie przesądził, że wykonuje je wszystkie lub niektóre z nich, ale jedynie opisał na czym opieka polega. Faktyczne ustalenia odnoszące się do osoby sprawującej opiekę i zakresu sprawowanej opieki dokonane zostały w wywiadzie środowiskowym, a wynika z niego, że większość czynności opiekuńczych, wykonuje synowa B. K., i są nimi (deklarowane w oświadczeniu skarżącego): zmiana pampersów, podawanie leków, toaleta, kąpiel, mierzenie ciśnienia, pomoc przy rehabilitacji, zmiana opatrunków, pranie, sprzątanie, przygotowywanie i podawanie posiłków. Natomiast skarżący jedynie współuczestniczy w tych czynnościach, które wymagają wysiłku fizycznego np. przeniesienie na wózek ewentualnie doprowadzenie do toalety, co nie wymaga od skarżącego rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Kolegium zauważyło ponadto, że niepełnosprawność D. K. po przebytym udarze datuje się od [...]. i już od [...]., po wypisaniu ze szpitala, wymagała ona opieki w domu. W związku z tym, że w tym okresie skarżący prowadził gospodarstwo rolne, opiekę nad nią – zdaniem Kolegium- musiała sprawować synowa, w zakresie opieki nic się nie zmieniło, pomimo tego, że skarżący złożył oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przytaczając treść art. 17 u.ś.r. Kolegium podniosło, że o ile obowiązek alimentacyjny dzieci wobec niepełnosprawnych rodziców, w tym obowiązek sprawowania opieki na nimi, może być realizowany w różnych formach, a więc nie musi polegać na osobistych działaniach, to świadczenie pielęgnacyjne jest odpowiedzią systemu pomocy społecznej na skrajne sytuacje życiowe osób, kiedy to zmuszone są one do sprawowania stałej, osobistej i ciągłej opieki nad członkiem rodziny, która nie byłaby możliwa w warunkach zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma rekompensować stratę finansową, jaką poniesie osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia z powyższych przyczyn. Świadczenie nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie jakiejkolwiek opieki, ale tylko takiej, która wymaga rezygnacji z pracy zarobkowej i nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Z tego względu nie ma podstaw do przyznania świadczenia w sytuacji, gdy pomimo spełnienia formalnych kryteriów, opieka nad osobą niepełnosprawną nie jest sprawowana osobiście przez osobę ubiegającą się o świadczenie lub też zakres niezbędnej opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Opieka musi być sprawowana osobiście i w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane przy braku opieki lub za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka wobec rodzica, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub za rezygnację z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie do takich stanów faktycznych, w których opieka jest sprawowana, a zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a więc zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K., reprezentowany przez adw. M. Ż., domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r.; wniósł także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Pełnomocnik skarżącego podniósł, że z art. 17 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która to opieka uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Rozpatrując skargę w takim zakresie należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Stosownie do tego przepisu - Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezspornie skarżący należy do kręgu osób wymienionych w przytoczonym przepisie, jego matka D. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...]. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie budzi wątpliwości, że organ rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, był zobowiązany do oceny zakresu koniecznej opieki oraz związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy zarobkowej) przez skarżącego a opieką nad matką w koniecznym zakresie. Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności to tylko jeden z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest ponadto wykazanie, że po pierwsze – istnieje "konieczność" sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i po drugie – że jednocześnie ta "konieczność" wywołuje inną "konieczność" tj. rezygnację z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia. Zgodnie z definicją słownikową, "konieczny" to: 1. «bezwzględnie potrzebny», 2. «taki, którego nie da się uniknąć». W odniesieniu do przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego należy więc uznać, że "konieczność stałej lub długotrwałej opieki" wymaga stwierdzenia, że bez tej opieki, zdrowie i życie osoby niepełnosprawnej byłoby zagrożone, a ponadto, że taką opiekę może zapewnić wyłącznie jedna osoba, która zmuszona jest w związku z tym zrezygnować w całości z aktywności zawodowej. Ocena ta polega na ustaleniu, jakie codzienne potrzeby życiowe – pomimo niepełnosprawności - jest w stanie zaspokoić sobie we własnym zakresie osoba niepełnosprawna albo w zakresie jakich (czy wszystkich) potrzeb ma już zapewnioną pomoc osób bliskich. Tylko w razie ustalenia, że w przeważającym zakresie takie potrzeby osoby niepełnosprawnej nie mogą być zaspokojone w powyższy sposób, można zasadnie mówić o "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia przez członka rodziny w celu zapewnienia osobie niepełnosprawnej "koniecznej" opieki. W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że niepełnosprawna D. K. wymaga stałej, ciągłej opieki – wynika to jednoznacznie z dokumentacji medycznej (jest osobą po przebytym udarze, niemogącą się samodzielnie poruszać, z innymi czynnościowymi zaburzeniami organizmu). Zasadnie też organy przyjęły, że opiekę nad nią sprawuje jej synowa tj. żona skarżącego, natomiast on sam pomaga żonie przy czynnościach pielęgnacyjnych wymagających siły fizycznej. Wynika to z oświadczenia synowej, złożonego podczas wywiadu środowiskowego, którego skarżący nie zakwestionował. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że protokół z przebiegu wywiadu, jako dokument urzędowy, sporządzony przez funkcjonariusza publicznego (pracownika socjalnego) korzysta z domniemania, że stan faktyczny w nim stwierdzony jest zgodny z rzeczywistym stanem. Podważenie prawdziwości tego dokumentu wymagało od skarżącego inicjatywy dowodowej, której jednak w dostatecznym stopniu nie podjął. Skarżący przedstawił wprawdzie własne oświadczenia, które jednak - jak słusznie zauważyło Kolegium - nie są wystarczająco wiarygodne w porównaniu z protokołem wywiadu środowiskowego z tego względu, że zostały one złożone już wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia, a więc jeszcze przed wywiadem środowiskowym (podczas którego przecież skarżący potwierdził własnym podpisem całkiem inne okoliczności) i w istocie wynika z nich nie tyle to, kto sprawuje opiekę nad niepełnoprawną D. K., ale to, jakich czynności opiekuńczych ona wymaga w ciągu dnia. Niewątpliwie zakres wymaganych czynności, ze względu na jej stan zdrowia, jest duży, stała opieka jest więc konieczna. Skarżący jednak nie przedstawił żadnych dowodów, ani nie złożył wyjaśnień, które by wiarygodnie potwierdzały, że poza opieką, jaką sprawuje nad matką jego żona, matka wymaga ponadto pomocy skarżącego w tak znacznym rozmiarze, że musi on całkowicie zrezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego i podejmowania choćby dorywczej pracy. Słusznie podniosło Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie opieki, ale rekompensatą za konieczność rezygnacji z zatrudnienia. Skarżący i jego żona, czyli najbliższa rodzina D. K., są w stanie wspólnie zorganizować opiekę nad nią; dodać należy, że mogą oni też skorzystać z pomocy opieki społecznej albo innych osób. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane w każdym wypadku, gdy ze sprawowaniem opieki wiążą się pewne ograniczenia życiowe, trudności organizacyjne. Państwo nie może finansować utrzymania członków rodziny osoby niepełnoprawnej tylko z powodu samej niepełnosprawności. Jak wyżej wyjaśniono, celem ustawodawcy, który wprowadził instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, nie było samo stwierdzenie lekarskie niepełnoprawności – analiza przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości, że intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko wtedy, gdy osoba niepełnosprawna nie może mieć zapewnionej wymaganej opieki przez najbliższą rodzinę, a więc gdy nie jest możliwe zorganizowanie dla niej niezbędnej pomocy przez bliskich (np. osobiście albo poprzez sfinansowanie pomocy opiekunów). W związku z tym Sąd uznał, że ustalenia organów i ich ocena sprawy była prawidłowa i uzasadniała wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Sąd też stwierdza, że zarzuty skargi zostały sformułowane bardzo ogólnie (podobnie zresztą jak i odwołanie), w zasadzie sprowadzają się wyłącznie do zakwestionowania stanowiska organów, bez próby wykazania ewentualnych uzasadnianych błędów przy prowadzeniu postępowania dowodowego i dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego. Są one na tyle lakoniczne, że Sąd nie miał nawet możliwości, by się do nich konkretnie odnieść. W związku więc z niebudzącym wątpliwości oświadczeniem synowej skarżącego zawartym w wywiadzie środowiskowym, że to ona zasadniczo opiekuje się matką skarżącego i jednocześnie wobec przekonujących i wiarygodnych dowodów, że mimo to matka skarżącego wymaga również jego pomocy w istotnym zakresie, Sąd nie znalazł podstaw do odmiennego stanowiska, niż zajęte przez organy obu instancji. Sąd nie dopatrzył się też przesłanek nieważności decyzji, które zobowiązany jest uwzględniać niezależnie od granic skargi, stosownie do art. 134 p.p.s.a. W związku z tym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.