II SA/Lu 410/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Bogusław Wiśniewski, Protokolant Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2004 r. sprawy ze skargi J.C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu zmian planu miejscowego I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II zasądza od Rady Miejskiej na rzecz J.C. 10/ dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.C. złożył zarzut dotyczący projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na naruszenie jego interesu prawnego, jako współwłaściciela działki o numerze ewidencyjnym [...]. Przedstawił stanowisko, że wyłączenie działki z dotychczasowego przeznaczenia rolniczego, jak to przewiduje projektowana zmiana, spowoduje konieczność zlikwidowania gospodarstwa specjalistycznego – pieczarkarni, które tam prowadzi. Ponadto planowane zawężenie istniejącej obecnie drogi dojazdowej do gospodarstwa z 4,5 m do 3 m, jako ciągu pieszego jest niezgodne z wymogami rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdy obecna szerokość dojazdu stanowi minimalną dla należytego prowadzenia produkcji rolniczej. Nowe projektowane drogi nadto przebiegają w sposób uniemożliwiający przyszłą rozbudowę pieczarkarni, przecinając działkę w miejscach o najkorzystniejszym położeniu z punktu widzenia interesu właściciela. Uchwałą z dnia [...] r. po rozpoznaniu stanowiska J.C., Rada Miejska odrzuciła jego zarzut, wskazując, że dotyczy on przekształcenia omawianej działki z przeznaczenia dotychczas rolnego w teren zabudowy jednorodzinnej. W uzasadnieniu podniosła, że dotychczasowe przeznaczenie omawianej nieruchomości na uprawy rolne bez prawa zabudowy, podlegało zmianie na cele zabudowy jednorodzinnej w wyniku przeprowadzonej analizy możliwości prawidłowego funkcjonowania działek rolnych, odciętych projektowaną ulicą klasy zbiorczej od całości gruntów rolniczych otaczających miasto. Funkcjonowanie w przyszłości prawidłowo obsługiwanych technicznie budynków mieszkalnych będzie także korzystniejszym, zważywszy sąsiedztwo ujęcia wody, niż dotychczasowe gospodarstwo. Nadto wyłączenie gruntów z produkcji rolnej może nastąpić jedynie na wniosek właściciela, stąd projektowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza konieczności likwidacji dotychczas funkcjonującej pieczarkarni. Konkludując, Rada Miejska powołała unormowanie art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała też prawidłowość procedowania organów planistycznych z zachowaniem wymogów przewidzianych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższe skargę złożył J.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały. Zarzucił rażące naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 3 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro pomija istnienie strefy ochronnej ujęcia wody, obejmującej między innymi działkę skarżącego oraz narusza prawo własności, pozbawiając uprawnionego możliwości prowadzenia specjalistycznego gospodarstwa rolnego, dostępu do drogi, możliwości rozbudowy pieczarkarni, realizacji nowych obiektów technicznych niezbędnych do jej funkcjonowania. Proceduralnie, zarzucił zaskarżonej uchwale wadliwość uzasadnienia, gdyż nie zawiera ustosunkowania się ze strony organu do wszystkich argumentów podnoszonych w złożonym zarzucie. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale, a nadto wskazując, że organ rozpoznając zarzuty miał na uwadze pozwolenie budowlane na przebudowę piętra istniejącego budynku magazynowo-gospodarczego na cele mieszkalne, udzielone J.C. decyzją Starosty Powiatu z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądowoadministracyjnej poddana została kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie jej zgodności z prawem. Zaskarżona uchwała dotknięta jest istotną proceduralną wadliwością, stanowiącą naruszenie unormowania art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Powołany przepis nakłada na radę gminy, jako organ właściwy do rozstrzygnięcia o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu mocą uchwały, obowiązek sporządzenia faktycznego i prawnego uzasadnienia zajętego stanowiska. Z istoty rzeczy musi być ono wyczerpujące dla faktycznie i prawnie przekonywującego umotywowania powziętego rozstrzygnięcia. Nie wystarczy odwołanie się do interesu ogólnego, jako podstawowego, a tym bardziej jedynego kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Mając na względzie interes ogółu, organy planistyczne nie mogą tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych osób, mieszkańców. Zatem w uzasadnieniu organ rozstrzygający ma ustawowy obowiązek odniesienia się do wszystkich przesłanek, argumentów faktycznych i prawnych podnoszonych przez skarżącego w zarzucie. Każde rozstrzygnięcie o odrzuceniu zarzutu powinno mieć charakter indywidualny, rozumiany właśnie jako wynik wszechstronnego ustosunkowania się ze strony organu do indywidualnych żądań, argumentacji wnoszącego zarzut na tle obowiązującego porządku prawnego, w tym wymagań ustawy zasadniczej, o których w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie znajduje uzasadnienia prawnego uznaniowe ustalenie przez organ zmiany przeznaczenia terenu, zasad jego zagospodarowania, przy pominięciu indywidualnych interesów poszczególnych właścicieli, które każdorazowo podlegają wnikliwemu rozważeniu. Źródłem uprawnień organów właściwych w sprawach zagospodarowania przestrzennego są przepisy prawa, a zatem rozważana ustawa nie przyznaje im żadnych szczególnych uprawnień przy rozstrzyganiu o ustaleniach planistycznych, pozwalających na uznaniową ocenę z odwołaniem do bliżej nieokreślonego władztwa planistycznego. Stwierdzenie zawarte w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, kwalifikujące ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jako zadania własne gminy, oznacza jedynie, że są to organy wyłącznie właściwe do ich rozpoznania, ale przy spełnieniu wymogów określonych w ustawach, jak to przewiduje art. 2 ust. 1. Dla respektowania wolności i praw obywateli, mających swe źródło w Konstytucji, nie można pomijać szczególnych warunków akcentowanych przez wznoszącego zarzut, wiążących się przede wszystkim z koniecznością zachowania warunków racjonalnego korzystania z nieruchomości w określonej sytuacji życiowej, w tym przykładowo wynikających z wykonywanego zawodu, życiowych perspektyw opartych na konkretnej nieruchomości, a z odwołaniem się organu do arbitralnie wyrażonego przekonania o potrzebie wprowadzenia określonego zamierzenia, przewidywanego w projekcie, bez rozważenia podstaw planowania przestrzennego, wynikających z art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 9 ust. 1 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc powyższe rozważania prawne do kontrolowanej uchwały, jej uzasadnienie szeroko opisuje procedowanie organów planistycznych, poprzedzające powzięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast w istocie nie zawiera konkretnego odniesienia do argumentów podnoszonych przez skarżącego w zarzucie, uzasadniającego w myśl przedstawionych wyżej dyrektyw, wskazań, zarówno planowaną zmianą przeznaczenia gruntu, jak też przebieg projektowanych dróg. Odwołanie się przez organ do analizy możliwości prawidłowego funkcjonowania działek rolnych odciętych projektowaną ulicą klasy zbiorczej podlega prawnej ocenie, jako zbyt ogólne, skoro nie zostało poparte konkretyzacją merytorycznej treści przesłanek przyjętych za podstawę przeprowadzenia tej analizy w aspekcie powoływanej możliwości prawidłowego funkcjonowania, a co w konsekwencji nie pozwala pozytywnie przesądzić prawidłowości jej wyniku. Wskazanie w konkluzji uzasadnienia kontrolowanej uchwały unormowań ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, rozważanej w sprawie, nie przesądza o ich prawidłowym zastosowaniu, gdy uzasadnienie nie spełnia ustawowego wymogu, wyczerpującego ich rozważenia w świetle konkretnych okoliczności sprawy. Wykładni unormowania art. 4 ust. 1 należy dokonywać ściśle w związku z art. 2 ust. 1, które granice działań organów planistycznych wyznaczają wprost zachowaniem warunków określonych w ustawach, a tych w świetle powyższych rozważań, uzasadnienie uchwały Rady Miejskiej nie omawia, co stanowi naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ze skutkiem nieważności zaskarżonej uchwały w myśl art. 27 ust. 1 omawianej ustawy. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2000 r. w sprawie IV SA 2120/99 /ONSA 2001, nr 4, poz. 166/. Z tych względów, na mocy art. 147 § 1 i przy zastosowaniu art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia art. 200 ostatnio powołanej ustawy.