II SA/Lu 412/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi GS "[...]" na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzec GS "[...]" kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił I. P.-R. wydania nakazu rozbiórki elementów ogrodzenia wykonanych powyżej 2,40 m jako dwóch warstw cegieł ułożonych na powstałym ogrodzeniu, wypuszczonych 6-7 cm poza lico muru wybudowanego (ogrodzenia) na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i [...] położonej w [...] Organ I instancji ustalił, iż inwestor wybudował mur ogrodzeniowy wykonany z cegły pełnej palonej o wysokości 2,67 m. Roboty budowlane przy budowie ogrodzenia prowadzone były w oparciu o przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie które obejmowało zamiar wykonania ogrodzenia typu "mur pruski" o wysokości 2,40 m. W ocenie organu I instancji mimo, iż ogrodzenie zostało wykonane z naruszeniem warunków dokonanego zgłoszenia to brak jest podstaw do nakazania rozbiórki wykonanego powyżej 2,40 m ogrodzenia. Organ wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska oraz nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A zatem zdaniem organu brak jest podstaw prawnych do wydania nakazów przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Wszelkie sprawy związane z rzeczą wspólną jaką jest granica działki podlegają regulacji kodeksu cywilnego o czym rozstrzygają sądy powszechne. Odwołanie od ww. decyzji złożyła GS."[...]" wnosząc o jej uchylenie oraz podnosząc, że przedmiotowe ogrodzenie wykonane w taki sposób wkracza w ich prawo własności i prawo to narusza. Skarżąca nie oponuje przeciwko samowolnemu przekroczeniu wysokości mury lecz przeciwko gzymsowi wystającemu 6-7 cm poza ścianę ogrodzenia. Spółdzielnia domaga się nałożenia na inwestora nakazu odcięcia wystającego gzymsu w wyznaczonym przez organ terminie. Zdaniem skarżącej Spółdzielni w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 powinna zapaść decyzja nakazująca rozbiórkę kwestionowanej części muru lub nakładająca obowiązek doprowadzenia go – przez wykonanie określonych robót – do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. ([...])Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji i dodatkowo wskazał, że zwiększenie wysokości ogrodzenia o 27 cm nie wpływa na pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniej działki. Natomiast naruszenie stanu posiadania poprzez wysunięcie dwóch warstw cegieł 6-7 cm poza lico ściany ogrodzenia w kierunku działki sąsiedniej może stanowić podstawę do zgłoszenia roszczeń na drodze postępowania cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję złożyła GS."[...]" wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz zwrot kosztów postępowania. Skarga zarzuca organom naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 143 kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącej w złożonym, a następnie uzupełnionym zgłoszeniu inwestor nie podał, że wykona sporny wystający gzyms. Skoro, zaś go wykonał, to nie ulega wątpliwości, że uczyniła to bez wymaganego zgłoszenia zakresu tych robót. Według skarżącej, gdyby poszerzenie muru bez wymaganego zgłoszenia zostało stwierdzone w trakcie prowadzenie robót, stwarzałoby to obowiązek organu nadzoru budowlanego od ich wstrzymania na podstawę art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro jednak roboty te zostały już wykonane to powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7, odsyłający od treści art. 51 ust. 1 i 2, zgodnie z którym organ powinien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę poszerzonej części muru lub wykonanie czynności doprowadzających mur w inny sposób do stanu zgodnego z prawem. Organ tego nie uczynił, a tym samym naruszył wskazane przepisy. Skarżąca dodaje, że unosi się z zamiarem budowy na własnej działce nowego budynku, którego ściana musiałaby być przesunięta od granicy działki o szerokość wystającego gzymsu. Taka sytuacja pozbawiałaby skarżącą możliwości korzystania ze znajdującego się pod gzymsem pasa gruntu stanowiącego jej własność. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze m.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję, należało dojść do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Bezsporne w sprawie jest czego nie kwestionują strony, że inwestor I.P. – R. celem wykonania ogrodzenia dokonała na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu murowanego ogrodzenia o wysokości 2,40 m. Bezsporne również jest, na co wskazuje protokół oględzin z dnia 15 grudnia 2006 r., że przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione na wysokość 2,67 m, poprzez ułożenie dodatkowych dwóch warstw cegieł wystających ponadto poza lico ściany ogrodzenia na 6-7 cm w stronę sąsiedniej nieruchomości. W ocenie organów takie odstąpienie od warunków zgłoszenia nie uzasadnia wydania nakazy rozbiórki części ogrodzenia ponad wysokość ustaloną w zgłoszeniu. W ocenie Sądu z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Na wstępie należy wskazać, co słusznie podkreślił organ I instancji, że sporne ogrodzenie zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest urządzeniem budowlanym, co oznacza, że prowadzenie przy nim robót budowlanych podlega regulacji art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto wyjaśnienia wymaga treść art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Powyższy przepis dotyczy po pierwsze, robót budowlanych nie będących budowami, które zostały wykonane a) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, b) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub c) na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.bud., lub d) w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Po drugie, przepis ten dotyczy również robót budowlanych (nie tylko budów), przeprowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, które zostały wykonane a) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub b) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu (zgłoszeniu) na budowę bądź w przepisach. Po trzecie wreszcie, przepis ten dotyczy także robót budowlanych lub ich części, których przeprowadzenie nie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i które zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Wobec wskazanych kategorii robót budowlanych zastosowanie znajdują przepisy określające kompetencję organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), ewentualnie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2). Należy również wskazać, że przepis art. 51 ust. 7 dotyczy wyłącznie wybudowanych obiektów budowlanych. Fakt ten uzasadnia brak odwołania w nim do przepisów dotyczących wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie w ocenie sądu organ odwoławczy nie ustosunkował się w swojej ocenie do przywołanych powyżej przepisów, odnosząc się jedynie, że naruszona wysokość muru i wypuszczony gzyms nie naruszają przepisów zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm). Organ nadzoru budowlanego kontrolujący przebieg procesu inwestycyjnego powinien dążyć do dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem, co oznacza, że musi to polegać na wykonaniu robót, które będą zgodne z dokumentacją. Przez stan zgodny z prawem należy rozumieć również zgodność z zaakceptowanym w określonym zakresie zgłoszeniem, które to zgłoszenie jest emanacją prawa materialnego. Ponadto doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem czyli tzw. legalizacji może dotyczyć wyłącznie tych robót budowlanych, które zostały wykonane. W sytuacji stwierdzenia odstąpienia od warunków zgłoszenia organ nadzoru budowlanego musi ocenić czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeśli nie to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z przepisami. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodność z wymaganiami prawa budowlanego, w tym również o czym zapomniał organ ocenę czy wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich wynikającą z treści art. 5 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organ ponownie rozpatrujący odwołanie powinien rozważyć czy wystający gzyms na działkę sąsiednią mimo jego niezbyt dużej wielkości nie narusza praw osób trzecich (Spółdzielni). Zasadna w tym względzie wydaje się argumentacja skarżącej, że wystający gzyms w sytuacji gdy Spółdzielnia poweźmie zamiar posadowienia nowego obiektu prowadzi automatycznie do odsunięcia planowanego budynku o wielkość wystającego gzymsu, czyniąc tym samym niemożliwym do wykorzystania fragment własnego znajdujące się pod gzymsem gruntu. Ustawodawca przewidując możliwość przekroczenia przez inwestora warunków zgłoszenia ustanowił właśnie regulacje zawarte w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, które mają na celu osiągnięcie stanu zgodności robót z prawem (w tym zgłoszeniem), a nie korygowanie warunków zgłoszenia, czy tez akceptowanie ich w sytuacji naruszenia praw osób trzecich. Przepisy te chronią bowiem uzasadnione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich przed niezgodnymi z prawem czynnościami uczestników procesu budowlanego, w tym inwestora. Stwierdzone uchybienia w zakresie prawa materialnego w ocenie Sądu stanowiły podstawę jedynie do wyeliminowania decyzji organu II instancji, który to organ w zakresie posiadanych kompetencji jest władny do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem powyższych rozważań. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji, stosownie do wyżej wskazanych ustaleń dotyczących stanu obowiązywania prawa w sprawie prowadzonej w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego podda ocenie, zgodnie z zasadą instancyjności postępowania oraz przepisami regulującymi postępowanie odwoławcze, odwołanie GS. "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odniesie się do formułowanych w nim zarzutów i stosownie do poczynionych ustaleń wyda rozstrzygnięcie w sprawie uwzględniając treść przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, czyniąc również zadość normatywnym warunkom określonym przepisem art. 107 § 1 i 3 kpa, tak w zakresie odnoszącym się do osnowy decyzji, jak również do jej uzasadnienia prawnego oraz faktycznego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.