II SA/Lu 412/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi B. S. i S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak [...], 2) przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) [...] M. F. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) zł należnego podatku od towarów i usług. 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) września 2007 r. wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia S. S. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego oraz zjazdu na działce Nr 54/8 przy ul. D. 11 w L. Na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli S.S. i B. S. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem, a ponadto o wstrzymanie wydania pozwolenia na budowę, podział działki Nr 54/8 i wyłączenie jej z produkcji rolnej. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 837/07) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania wszczętego na wniosek R. K. o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej działki. Decyzja ustalająca warunki może być wydana po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze względu na to, że działka wnioskodawców jest wykorzystywana częściowo na cele rolne (stanowi grunt rolny w klasie II i IIIa na obszarze 0,4018 ha), projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W sprawie niniejszej organy obu instancji poczyniły takie uzgodnienia uzasadniając swoje stanowisko co do zgodności projektu z przepisami powołanej ustawy, określając przy tym warunki, jakie musi spełnić inwestor w przypadku ubiegania się w przyszłości o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd uznał za chybione zarzuty podniesione w skardze, bowiem w ocenie Sądu skarżący nie odnoszą się do wydanego postanowienia, lecz wyrażają generalnie sprzeciw co do podejmowania jakichkolwiek inwestycji przez wnioskodawcę na działce nr 54/8 przed usunięciem przez niego płotu i ustaleniem granic między jego działką, a działką skarżących oznaczoną nr 55/6. Jednak rozpoznawana sprawa nie dotyczy rozgraniczenia nieruchomości, a problem wyznaczenia prawidłowej granicy może być rozstrzygnięty w postępowaniu wszczętym przez każdego z właścicieli nieruchomości. Sąd, ani organ administracji nie jest upoważniony do zobowiązywania kogokolwiek do występowania z wnioskami o rozgraniczenie gruntów. Na obecnym etapie procesu inwestycyjnego podniesiona w skardze kwestia możliwości podziału działki nr 54/8 oraz wydania w 2005 r. na wniosek R. K. odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, bowiem dotychczas organ administracji nie wydał decyzji administracyjnej o podziale działki ani o ustaleniu warunków zabudowy na skutek wniosku złożonego w dniu 26 czerwca 2007 r. Od powyższego wyroku B S wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i podnosząc naruszenie: - prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej: p.p.s.a, - przez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.a.), polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji nieprawidłowej oceny zastosowanego prawa materialnego. Sąd błędnie uznał, że Prezydent Miasta Lublin (organ rozstrzygający) uprawniony jest również do wydania postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych; - przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że Prezydent Miasta Lublina był kompetentny do wydania postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy (w zakresie ochrony gruntów rolnych) w sytuacji gdy jest on organem rozstrzygającym tj. wydającym decyzję (merytoryczną - główną) o warunkach zabudowy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne uzasadnienie wyroku i brak wyjaśnienia podstaw zajętego stanowiska; - art. 145 § 1 pkt 1 lic. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym postanowień prawnie wadliwych; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozważań wychodzących poza granice skargi i brak tym samym wyjaśnienia stronie skarżącej istoty postępowania uzgodnieniowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu wynagrodzenia tytułem zastępstwa procesowego, którego koszty nie zostały pokryte w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 106 k.p.a. Powołany przepis art. 60 ust. 1 stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent po uzgodnieniu z organami , o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Inaczej mówiąc decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów stanowiących użytki rolne wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Natomiast stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103, poz. 652) Lublin jest miastem na prawach powiatu. Prezydent miasta na prawach powiatu może zaś pełnić zarówno funkcję starosty, wykonując szereg kompetencji z zakresu administracji rządowej, jak też występować jako organ gminy. Art. 4 pkt 9b/ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Z powyższych przepisów wynika zatem, że organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych położonych w Lublinie jest Prezydent Miasta L. W sprawie ma zatem miejsce sytuacja, gdy zarówno organem prowadzącym postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych jest ten sam organ – Prezydent Miasta L. W ocenie skarżących Sąd nie dostrzegł, iż w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka ustawowa wynikająca z art. 106 § 1 kpa, a mianowicie odmienność podmiotowa, jaka powinna zachodzić pomiędzy organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy od organu mającego zająć stanowisko, w rozumieniu tego przepisu. Wykluczona jest tu bowiem tożsamość podmiotowa organów. Ponadto skarżący zarzucili, że Sąd nie omówił specyfiki instytucji uzgodnienia pomiędzy organami oraz nie odniósł się do przepisów będących podstawą prawną rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. i R. K. podnieśli, że wniesiona skarga kasacyjna nie posiada uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, a ma na celu wyłącznie utrudnienie życia sąsiadom. Oceniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiada ona wymogom stawianym takiej skardze przez przepisy p.p.s.a. Sąd ten dokonał analizy art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 kpa, które były podstawą rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 106 kpa nie ma zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ, a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach, gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu. Takie stanowisko wyrażane było w orzecznictwie (por. uchwała NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 26/00 oraz wyroki NSA z dnia 25 maja 2005 r., OSK 1660/04; z 16 października 2007 r., II OSK 1401/06; z 4 października 2007 r., II OSK 997/07 czy z 6 września 2007 r., II OSK 776/07). Tak więc zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść uzgodnienia mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy, w celu realizacji ustawowego wymogu określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak by mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. i 134 p.p.s.a. okazały się uzasadnione. W sprawie niniejszej Sąd powinien był bowiem wyjść poza granice skargi. Natomiast nie można – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, że Sąd I instancji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Pomimo bowiem pewnej lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w w/w przepisie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przede wszystkim podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując tej wykładni NSA wskazał, że podstawą zaskarżonego postanowienia był art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych jest starosta. W myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) Lublin jest miastem na prawach powiatu. A zatem w sprawie niniejszej zachodzi sytuacja, w której organem wydającym decyzję ustalającą warunki zabudowy oraz postanowienie w przedmiocie uzgodnienia tejże decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych jest ten sam organ – Prezydent Miasta L. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – postępowanie uzgodnieniowe wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie to ma określony tryb i prawną formę zakończenia, zaś zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się do niego art. 106 kpa. Wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym wynikiem mające wyłącznie charakter akcesoryjny jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które powinno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 106 kpa nie ma zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. Przepis ten jest stosowany wyłącznie w przypadkach, gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu. Skoro w sprawie niniejszej zachodzi przypadek, w którym organem wydającym decyzję w postępowaniu głównym i uzgodnieniowym jest ten sam podmiot – Prezydent Miasta L, brak jest podstaw do wydawania odrębnego postanowienia w trybie art. 106 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także na okoliczność, że organem odwoławczym od decyzji wydawanej przez prezydenta Miasta Lublina, miasta na prawach powiatu, zarówno w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i dokonania w formie postanowienia uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych jest ten sam organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Fakt ten z punktu widzenia ekonomiki procesowej, jak i z uwagi na jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – szybkości postępowania (art. 12 kpa) potwierdza stanowisko o braku podstaw wydawania przez prezydenta miasta na prawach powiatu odrębnego postanowienia o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść takiego uzgodnienia mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy, w celu realizacji ustawowego wymogu określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak by mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny mieć na uwadze rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i odpowiednie stanowisko uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych zamieścić motywach decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a/ i c/ i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu uzasadnia art. 250 wyżej cytowanej ustawy oraz § 14 ust. 2 lit. c/ w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).