II SA/Lu 412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] maja 2019 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpatrzeniu odwołania G. P. i J. P. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta B. P. z [...] marca 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: PINB miasta B. P. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu garażowego zlokalizowanego na działce o nr ew. 2714 położonej przy ul. [...]. H. K. w B. P.. W toku postępowania przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, że na ww. działce znajduje się parterowy budynek garażowy o wymiarach w rzucie poziomym 4 m x 6 m, wysokości 2,10 m - 2,44 m, mający konstrukcję stalową, obity od zewnątrz blachą, z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej krytym blachą trapezową, ze spadkiem połaci dachowej w kierunku działki nr ew. 2715 oraz odprowadzeniem wód opadowych rynną i rurą spustową skierowaną na teren własnej nieruchomości. Stwierdzono, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem i jest ustawiony bezpośrednio na powierzchni utwardzonej z kostki rzymskiej, w odległości 0,65 m od granicy z działką sąsiednią o nr [...] oraz w odległości 1,20 m od granicy z działką o nr [...]. Zasadnicza część budynku znajdująca się od strony frontowej wykorzystywana jest jako garaż. Od strony północnej garażu znajduje się dobudówka o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 1,00 m x 1,50 m oraz wysokości od 1,80 m - 2,00 m, nie związana trwale z gruntem, usytuowana w odległości 13 cm od granicy z działką sąsiednią nr [...] i w odległości 0,65 m od granicy z działką nr [...]. Wewnątrz dobudówki ustawione są klatki na gołębie. W dniu [...] stycznia 2019 r. znajdowało się tam 27 gołębi. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2019 r. klatki nie były użytkowane. Z oświadczenia inwestora – J. P. złożonego do protokołu oględzin wynika, że obiekt został ustawiony na ww. działce w listopadzie 2011 r. w innym miejscu niż obecnie oraz że na wykonanie spornego obiektu nie uzyskał ani pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia do właściwego organu. Podczas oględzin w dniu [...] lutego 2019 r. inwestor oświadczył, że sporny obiekt znajduje się w obecnym położeniu od przełomu 2014 i 2015 r. Na podstawie powyższych ustaleń decyzją z [...] marca 2019 r. PINB miasta B. P. nakazał rozbiórkę spornego obiektu. W ocenie organu w sprawie miał zastosowanie art. 49b ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.; dalej: P.b.), jednakże legalizacja spornego obiektu w trybie tego przepisu jest niemożliwa, z uwagi na to, że obiekt narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P., uchwalonego uchwałą nr [...]/2001 Rady Miejskiej w B. P. z dnia [...] lutego 2001 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. obejmującej osiedle "[...]". Ponadto usytuowanie obiektu garażowego narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), w zakresie odległości obiektu od granic z działkami sąsiednimi. W odwołaniu od decyzji G. i J. P. podnieśli, że garaż nie jest trwale związany z gruntem, a jego wymiary i lokalizacja nie przeszkadzają sąsiadom. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że sporny obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem zgłoszenia, a zatem zastosowanie w sprawie miał tryb legalizacyjny określony w art. 49b P.b. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko PINB co do niezgodności spornego obiektu z ustaleniami planu miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi. W świetle postanowień planu miejscowego działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem realizacji usług publicznych i komercyjnych oraz rzemiosła usługowego o uciążliwości zamkniętej w granicach własnych działek. Ponadto na tym obszarze obowiązuje możliwość realizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garażowych w formie bliźniaczej z budynkiem sąsiada. W ocenie organu, wzniesiony obiekt garażowy w części przeznaczony na gołębnik narusza zapisy planu miejscowego w zakresie uniemożliwiającym legalizację. Na sąsiednich działkach brak jest obiektów gospodarczych lub garażowych usytuowanych przy granicy z działką o nr [...]. Wobec tego nie jest spełniony warunek umożliwiający realizację obiektów w formie bliźniaczej z budynkiem sąsiada. Ponadto plan miejscowy plan dopuszcza jedynie przeznaczenie gospodarcze lub garażowe obiektów towarzyszących przewidzianej na tym terenie jednorodzinnej zabudowie mieszkaniowej, z dopuszczeniem realizacji usług publicznych i komercyjnych oraz rzemiosła usługowego o uciążliwości zamkniętej w granicach własnych działek. Wyklucza to możliwość użytkowania części obiektu jako gołębnik, gdyż ptaki hodowlane zanieczyszczają nieruchomość sąsiednią i utrudniają normalne z niej korzystanie. Ponadto usytuowanie obiektu garażowego narusza wymogi dotyczące dopuszczalnych odległości od granic z działkami sąsiednimi, określone w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powyższe nieprawidłowości zdaniem L. WINB uniemożliwiają doprowadzenie spornego garażu do stanu zgodnego z prawem. Na decyzję L. WINB pełnomocnik J. P. wniósł skargę do sądu administracyjnego zarzucając, że organ wydał decyzję bez uprzedniego wskazania skarżącemu przesłanek zależnych od niego, które nie zostały na dzień wysłania informacji o możliwości końcowego zapoznania się z aktami spełnione lub wykazane, a co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem we wniosku o uruchomienie postępowania odwoławczego (odwołaniu). Ponadto pełnomocnik zarzucił wydanie decyzji bez jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ błędnie przyjął, że użytkowanie części obiektu jako gołębnik jest jednoznaczne z zanieczyszczaniem przez ptaki hodowlane nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy hodowla gołębi bynajmniej nie wymaga ich puszczania na swobodę i może być ograniczona do kubatury samego obiektu gołębnika. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały sporny obiekt znajdujący się na działce nr [...] jako "obiekt garażowy". Choć taka kategoria pojęciowa nie występuje w przepisach Prawa budowlanego, określenie nie jest błędne, tym niemniej bardziej precyzyjne byłoby wskazanie, że chodzi o obiekt budowlany w postaci garażu. Obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie spełnia zatem jednej z cech definicyjnych budynku w świetle art. 3 pkt 2 P.b. (pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach). Stanowi zatem innego rodzaju obiekt budowlany – budowlę (art. 3 pkt 3 P.b.). Sporny obiekt pełni mieszaną funkcję – z niekwestionowanych ustaleń poczynionych przez organy wynika, że zasadnicza część obiektu jest przeznaczona do garażowania samochodu, a tylna, mniejsza część, stanowi gołębnik. Dodatkowo do obiektu przylega przybudówka, pełniąca funkcję pomieszczenia gospodarczego. Ponieważ większa część obiektu pełni funkcję garażu, Sąd uznaje przyjętą przez organ kwalifikacje obiektu za prawidłową. Organy prawidłowo przyjęły, że budowa tego rodzaju obiektu podlega uproszczonej formie reglamentacji budowlanej – nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz konieczne jest dokonanie zgłoszenia jego budowy (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.). Niesporne w sprawie jest, że inwestorzy – G. i J. P. nie dokonali zgłoszenia zamiaru budowy obiektu, nie występowali również o pozwolenie na budowę. Ustaleniom tym skarżący nie przeczy. Zdaniem Sądu prawidłowo w tej sytuacji organy prowadziły postępowanie w sprawie w trybie legalizacyjnym, określonym w art. 49b P.b. Generalną zasadą jest, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu (art. 49b ust. 1 P.b.). Ustawodawca przewidział jednak możliwość legalizacji obiektu wybudowanego z naruszeniem formalnego wymogu zgłoszenia zamiaru budowy. Jeżeli obiekt został wybudowany bez dokonania zgłoszenia, ale jego budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (art. 49b ust. 2 P.b.). Dodatkowo inwestora będzie obciążać obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4 P.b.). W rozpoznawanej sprawie legalizacja spornego obiektu była jednak niemożliwa z uwagi na to, że jego budowa była niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszała przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Sąd zgadza się z zasadniczymi konkluzjami organów nadzoru budowlanego w powyższym zakresie, choć nie wszystkie argumenty podniesione przez organy są prawidłowe. Zgodnie z treścią obowiązującego planu miejscowego (uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. P. z dnia [...] lutego 2001 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. obejmującej osiedle "[...]"), działka, na której usytuowany jest sporny obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Plan dopuszcza na tym obszarze realizację usług publicznych i komercyjnych oraz rzemiosła usługowego o uciążliwości zamkniętej w granicach własnych działek (§ 3 ust. 2 i 3). Ponadto, istotna w sprawie jest treść § 3 ust. 4 ustalającego warunki i zasady zagospodarowania terenu, a zwłaszcza pkt 6, który brzmi: "obowiązuje możliwość realizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garażowych w formie bliźniaczej z budynkiem sąsiada". Zapis planu nie jest w pełni jednoznaczny, wymaga dokonania interpretacji. Językowa wykładnia, zgodna z praktyką stosowania Prawa budowlanego, wskazuje, że chodzi o dwie zupełnie różne konstrukcje. Nie istnieje w obowiązującym porządku prawnym normatywna definicja budynku wolnostojącego. W znaczeniu języka powszechnego, chodzi o budynek, który nie jest połączony ścianą z innym budynkiem, całkowicie samodzielny. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami (por. przykładowo: wyrok WSA w Rzeszowie z 27 września 2017 r. II SA/Rz 568/17; podobnie W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, 3. wyd., Warszawa 2016, s. 55). Innego rodzaju konstrukcją są budynki w zabudowie bliźniaczej, które zachowując samodzielność konstrukcyjną (w tym oddzielenie odpowiednią dylatacją) pozostają jednak w bezpośrednim położeniu względem siebie. O odrębności obydwu pojęć świadczy dodatkowo treść ustawowej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a P.b.), przez który należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Kierując się podstawową metodą wykładni logiczno-językowej trzeba stwierdzić, że prawodawca miejscowy w powyższym zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuścił realizację: (1) wolnostojących budynków gospodarczych, (2) budynków garażowych w formie bliźniaczej z budynkiem sąsiada. Organy nie do końca prawidłowo przyjęły, że w obydwu przypadkach obowiązuje nakaz zabudowy bliźniaczej, przeczy temu pierwsza część sformułowania użytego przez prawodawcę miejscowego, odnosząca się do "wolnostojących budynków gospodarczych". Niewątpliwie jednak, sporny obiekt jako garaż, w świetle obowiązującego planu miejscowego mógł być wybudowany jedynie w formie bliźniaczej z budynkiem (obiektem) sąsiada. Niesporne jest, że takiego warunku sporny obiekt nie spełnia, na sąsiedniej działce nie ma takiego obiektu. Przesądza to o prawidłowości konkluzji organów, że legalizacja spornego obiektu nie jest możliwa z uwagi na sprzeczność jego budowy z planem miejscowym. W ocenie Sądu organu nadzoru budowlanego niezasadnie stwierdziły dodatkowo, że sporny obiekt nie jest zgodny z planem miejscowym w zakresie dopuszczenia wyłącznie usług, w tym rzemiosła, o uciążliwości zamkniętej w granicach własnych działek. Ta zasada wyrażona w planie miejscowym nie ma w rozpoznawanej sprawie w ogóle zastosowania. Organy nie wykazały bowiem, aby skarżący prowadził w spornym obiekcie działalność usługową, w szczególności, aby była to komercyjna hodowla gołębi. W związku z tym trzeba przyjąć, że działalność jest prowadzona hobbystycznie, wyłącznie na własny użytek i nie jest działalnością usługową. Kwestia ewentualnego zanieczyszczania przez gołębie nieruchomości sąsiednich nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Błąd w argumentacji organów w tym zakresie nie ma jednak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, z uwagi na inny aspekt niezgodności budowy z planem miejscowym, o którym była mowa wyżej. Sąd podziela również stanowisko organów nadzoru budowlanego co do tego, że legalizacja spornego obiektu nie jest prawnie dopuszczalna z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie dotyczącym odległości od granic z działkami sąsiednimi. Na wstępie trzeba zauważyć, że biorąc pod uwagę opisaną wyżej prawną kwalifikację spornego obiektu – obiekt budowlany w postaci garażu, nie będący budynkiem – zastosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynikało z § 2 ust. 1, który wskazuje, że rozporządzenie stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania nie tylko budynków, ale także – co kluczowe w sprawie – budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Niewątpliwie sporny obiekt spełnia taką funkcję – dominującą garażu, wtórną – budynku gospodarczego. Niesporne są ustalenia faktyczne organów, z których wynika, że obiekt jest usytuowany w odległości 0,65 m od granicy z działką sąsiednią o nr [...] oraz w odległości 1,20 m od granicy z działką o nr [...]. Dobudówka do obiektu jest położona jeszcze bliżej granic: 0,13 m od granicy z działką nr [...] i w 0,65 m od granicy z działką nr [...]. Takie usytuowanie obiektu jest w oczywisty sposób sprzeczne z wymogami wynikającymi z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który to przepis zasadniczo wymaga zachowania odległości nie mniejszej niż 4 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy) lub 3 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy). Prawodawca dopuścił wprawdzie możliwość odstępstw od tej podstawowej zasady, jednakże żaden z wyjątków przewidzianych w § 12 ust. 2-4 rozporządzenia nie ma zastosowania do spornego obiektu. Wyjątki zawarte w tych przepisach dają możliwość legalnej budowy obiektu bliżej niż podstawowa odległość 3 m lub 4 m, ale jest to dopuszczalne tylko przy zachowaniu odległości minimum 1,5 m od granicy lub przy budowie bezpośrednio przy tej granicy. Opisane wyżej położenie spornego obiektu względem granic sąsiednich działek w oczywisty sposób wyklucza zastosowanie któregoś z tych wyjątków. W sprawie nie znajdzie zatem zastosowania ust. 2, dopuszczający zmniejszenie wymaganych odległości w przypadku, gdy dopuszcza to plan miejscowy (z uwagi na niezgodność lokalizacji obiektu z planem, o czym była mowa wyżej), ani ust. 4 pkt 3, dopuszczający, w zabudowie jednorodzinnej budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Podniesione w skardze zarzuty są w ocenie Sądu całkowicie niezasadne. W pierwszym zarzucie pełnomocnik skarżącego zarzuca w istocie naruszenie art. 79a k.p.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika: po pierwsze, nie sposób przyjąć, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu i nie zmienia tego oczywista okoliczność, że etap postępowania odwoławczego, w ramach postępowania w tej samej sprawie, jest uruchamiany na skutek wniesienia odwołania, a nie z urzędu. Przywołany przepis odnosi się do postępowania jako całości, a nie do poszczególnych jego etapów. Po drugie, przesłanki, które zadecydowały o niekorzystnym dla skarżącego rozstrzygnięciu sprawy nie były przesłankami zależnymi od strony, lecz wynikającymi z obowiązujących przepisów. Na treść i zastosowanie tych przesłanek strona (skarżący) z oczywistych względów nie miała żadnego wpływu. Z kolei podnoszona w drugim zarzucie kwestia wadliwych ustaleń dotyczących zanieczyszczania przez gołębie nieruchomości sąsiedniej, jest zupełnie irrelewantna dla istoty sprawy, a argumenty organów w tym zakresie były błędne i nie miały znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia, o czym była mowa we wcześniejszych wywodach uzasadnienia. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).