II SA/Lu 414/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi I. i T. małżonków S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. i T. małżonków S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] nakładająca na I. i T. S. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych polegających na przesunięciu ogrodzenia działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w N. na odległości i kształt określone w zgłoszeniu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż na działce nr [...] znajduje się trwałe ogrodzenie wysokości 1,2 - 1,5 m o konstrukcji stalowej z drewnianymi sztachetami zrealizowane na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, aczkolwiek w sposób odbiegający od warunków określonych w tym zgłoszeniu, co zostało stwierdzone w czasie oględzin w dniach 27 sierpnia 2008 r. i 29 stycznia 2009 r. Odstępstwami jakie wskazał organ I instancji było wykonanie ogrodzenia od północno-zachodniego naroża sklepu z wypustką 0,36 m w kierunku północnym, a zgodnie ze zgłoszeniem powinno być wykonane bez wypustki, a następnie w kierunku północno-wschodnim do słupka usytuowanego w odległości 2,85 m od budynku sklepu, a nie jak przyjęto w warunkach zgłoszenia do słupka usytuowanego w odległości 2,34 m od budynku sklepu. Ponadto zrezygnowano z wykonania furtki. Podniesiono również, że zmiany usytuowania i kształtu ogrodzenia utrudniają komunikację pieszą przy budynku sklepu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze poczynione ustalenia, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał przesunięcie spornego ogrodzenia na odległości i kształt określone w zgłoszeniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. i T. S., uznając zasadność takiego rozstrzygnięcia decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał je w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucają organom naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) poprzez dowolną i jednostronną ocenę materiału dowodowego i przyjęciu iż ogrodzenie wykonane zostało z odstąpieniem od warunków dokonanego zgłoszenia przyjętego przez Starostwo Powiatowe w dniu [...] listopada 2004 r. oraz poprzez pominięcie kwestii, że wymiary podane w projekcie zagospodarowania na których opierały się organy w toku sprawy nie są wymiarami ogrodzenia lecz wymiarami podcieni budynku. Zarzucają także naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez formalnie i merytorycznie błędne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego w komunikacji pieszej przy budynku sklepu bez odniesienia się do faktu, iż ciąg pieszy usytuowany jest na działce nr [...] należącej do Gminy, a odległość od brzegu rzeki wynosi 5 m. Podnoszą również, że dowolnie uznano za strony postępowania właścicieli obiektów handlowych, korzystających z ciągu pieszego. Podniesiono również, że skarżący jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia budowy ogrodzenia zwrócili się do Geodezji Starostwa Powiatowego wnioskiem o wyznaczenie granic działki [...]. Z czynności tej został sporządzony w dniu 12 października 2004 r. protokół. Po rozpoczęciu budowy ogrodzenia Burmistrz zlecił dokonanie czynności wznowienia granic między działką [...] a działką [...]. Przebieg ustalonych granic nie był sporny. Zarzucono również, że organ w trakcie prowadzonych oględzin nie ustalił, że w ogrodzeniu faktycznie umieszczona jest furtka, zgodnie ze zgłoszeniem z listopada 2004 r. Wskazano, że do zgłoszenia, zgodnie z formularzem Starostwa Powiatowego, należało załączyć mapę z zaznaczeniem projektowanej budowy co nie oznacza, zdaniem skarżących iż ogrodzenie miało być zwymiarowane, a więc organy niezasadnie uznały, że przebiega ono niezgodnie ze zgłoszeniem. Ponadto wymiary podane w projekcie zagospodarowania nie są wymiarami ogrodzenia lecz podcieni budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że wykonanie robót w sposób inny niż określony w zgłoszeniu a także naruszające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszar III – Centrum N. (uchwała nr XXXIII/188/98 Rady Miejskiej w Nałęczowie z dnia 16 czerwca 1998 r. ) poprzez naruszenie terenu ciągu pieszego, jest niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej pr. bud.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Przepisy art. 29 - 31 omawianej ustawy określają przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane oraz w jakich sytuacjach należy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi. Art. 29 ust. 1 pkt 23 pr. bud. stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Zgłoszenia wymaga natomiast budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy). W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi, w drodze decyzji, sprzeciw. Jak wynika z akt sprawy inwestor wypełnił powyższy obowiązek, albowiem dokonał zgłoszenia we właściwym organie (Starostwo Powiatowe) w dniu [...] listopada 2005 r. W zgłoszeniu tym został przedstawiony opis sposobu wykonania ogrodzenia wraz z rysunkami. Przepisy art. 30 ust. 5, 6 i 7 Prawa budowanego regulują instytucję sprzeciwu organu do zgłoszenia i termin jego wniesienia. W rozpatrywanej sprawie Starosta Puławski postanowieniem z dnia 5 grudnia 2005 r. nałożył na małż. S. obowiązek uzupełnienia dokumentów do złożonego zgłoszenia (uzgodnienia projektowanego ogrodzenia działki z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji w terminie do 15 grudnia 2005 r.). Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. (znak: [...]) wniósł sprzeciw, z uwagi na zaprojektowane ogrodzenia na istniejącej sieci wodociągowej. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. (znak: [...]) uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy, zatem stosownie do art. 30 ust. 5 inwestor był uprawniony do przystąpienia do robót budowlanych. Skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/Lu 382/06). Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez małż. S. ogrodzenie zostało wykonane w okresie od października 2007 r. do lutego 2008 r. W dniu 27 sierpnia 2008 r. organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin w sprawie samowoli budowlanej na działce nr ewid [...] w N. Stwierdził, że ogrodzenie ww. działki o konstrukcji stalowej wykonane zostało z 7 słupków z ceownika zabetonowanych w gruncie, elementy poziome wykonane są z rury o kształcie prostokąta i wym. 3 cm x 5 cm, sztachety drewniane wykończone owalnie o wysokości 1,20 m. Z powodu nieobecności małż. S. dalsze ustalenia nie zostały poczynione. Następnie w dniu 29 stycznia 2009 r. organ ponownie przeprowadził oględziny przedmiotowego ogrodzenia. Ustalono, że od północno - zachodniego naroża budynku (działki [...]) ogrodzenie z wypustką (wysunięte poza lico sklepu) 0,36 m, a powinno być wykonane od samego naroża bez wypustki w kierunku działki nr 321. Najdalej wysunięty słupek ogrodzeniowy od budynku sklepu usytuowany jest w odległości ok. 2,85 m, a powinno być jak w projekcie zagospodarowania terenu 2,34 m. Ponadto inwestor zrezygnował z wykonania furtki. Wobec powyższego organ stwierdził, że kontrolowane ogrodzenie zostało zrealizowane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, albowiem inwestor zmienił zarówno wymiary, jak i usytuowanie oraz kształt ogrodzenia. Jednocześnie organ wskazał, że zmiana parametrów ogrodzenia wpływa istotnie na komunikację pieszą przy budynku, zwłaszcza, że komunikacja odbywa się nad samym brzegiem rzeki, co może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego. Z uwagi na powyższe organy nadzoru budowlanego jako podstawę prawną rozstrzygnięć, wskazały przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 pr. bud. W odniesieniu do zagadnienia, które stanowiło istotę niniejszej sprawy administracyjnej tj. dokonania oceny zgodności inwestycji ze zgłoszeniem i oceny charakteru stwierdzonych odstępstw od zgłoszenia, należy stwierdzić, że przedstawione Sądowi akta administracyjne nie dają, wbrew stanowisku organów administracji, podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, iż sporne ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem. Organy w toku postępowania konsekwentnie podają wymiary ogrodzenia, które w ich ocenie wynikają ze zgłoszenia dokonanego w dniu 22 listopada 2005 r. Sąd badając znajdujące się w aktach sprawy załączniki graficzne do zgłoszenia, z uwagi między innymi na skalę mapy zagospodarowania oraz jej nieczytelność nie dopatrzył się tam precyzyjnie określonych wymiarów, na jakie powołują się organy nadzoru. Inwestor w skardze również potwierdza okoliczność, że wraz z wnioskiem przedłożył projekt zagospodarowania działki, na którym brak było zwymiarowania ogrodzenia, bowiem należało jedynie zaznaczyć projektowaną budowę. W ocenie Sądu brak wskazania powyższych wymiarów na projekcie zagospodarowania terenu obligował organ do ich jednoznacznego ustalenia lub wskazania. Ponadto skarżący powołują się na postępowanie toczące się jeszcze przed zgłoszeniem zamiaru budowy ogrodzenia, a dotyczące korekty granic działki [...]. Organy administracji winny więc odnieść się także do tych argumentów, tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się między innymi protokół graniczny z dnia 16 stycznia 2004 r. sporządzony przez geodetę, obejmujący czynności ustalenia granic nieruchomości będącej własnością małż. S. oraz mapa uzupełniająca korekty granic działek nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Podnieść również należy, że wątpliwości Sądu budzi również powołanie się w zaskarżonej decyzji organu na zagrożenie życia i zdrowia osób korzystających z ciągu pieszego przy budynku sklepu należącym do skarżących. Odnosząc powyższe argumenty do stanowiska małż. S., iż odległość granicy działki do brzegu rzeki wynosi 5 m, czy zdjęć załączonych do skargi oraz brak jakichkolwiek innych dowodów na potwierdzenie takiego stanowiska organów należy stwierdzić, że i w tym zakresie stan faktyczny sprawy wymaga wyjaśnienia. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i winno korespondować z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i wynikami jego analizy. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo, analiza art. 7 i art. 77 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego i rozwianiu wszelkich wątpliwości pojawiających się w toku jego ustalania. W rozpatrywanej sprawie, niedokonanie istotnych dla sprawy ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy uniemożliwia nieuwzględnienie zarzutów skargi. W konsekwencji, powyższe braki w ustaleniach doprowadziły do stwierdzenia naruszenia wyżej wskazanych art. 77 § 1 i 80 k.p.a., co z kolei prowadzi do stwierdzenia, że przeprowadzone w sprawie postępowanie pozostawało w niezgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej. Waga i rodzaj tego zarzutu oraz konieczność zagwarantowania prawa strony do ewentualnego dwukrotnego rozpatrzenia sprawy na gruncie postępowania administracyjnego prowadzą do stwierdzenia konieczności powtórzenia także postępowania pierwszoinstancyjnego. Na marginesie należy także wskazać iż, mimo że nie odgrywa to zasadniczej roli dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji, nie jest także poprawny sposób powoływania się przez organ odwoławczy na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie odnoszący się do konkretnych jego przepisów. Reasumując, ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy zachodzą podstawy do zastosowania cytowanych powyżej przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2, ustalając uprzednio jakie wymiary miało mieć ogrodzenie objęte zgłoszeniem i jakie miało być jego usytuowanie w kontekście granic nieruchomości i projektu jej zagospodarowania, a także jaki jest stan wykonanego ogrodzenia. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). .