II SA/Lu 415/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi S. G. – S. oraz K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. G. – S. oraz K. K. po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 maja 2009 r., po rozpoznaniu odwołania S. G.-S., G. G., H. W., J. J. i K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 12 czerwca 2008 r. odmawiającej Z. P. W. D. i R. w Lublinie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części usytuowanego przy ul. K. w Lublinie – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w odpowiedzi na pismo z dnia 21 grudnia 2007 r. złożone przez mieszkańców ul. K. w Lublinie, organ pierwszej instancji na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane odmówił wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części usytuowanego przy ul. K. w Lublinie. Organ pierwszej instancji, powołując się na ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2008 r., wskazał, iż omawiany budynek użytkowany jest na cele mieszkalne grupy dzieci – wychowanków Z. P. W. D. i R. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie w piśmie z dnia 14 listopada 2006 r. stwierdził, że przedmiotowy budynek – z uwagi na charakter jego użytkowania – nie podlega i nie będzie podlegał bieżącemu nadzorowi sanitarnemu, a Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w związku z kontrolą przeprowadzoną w zakresie spełniania przez ten obiekt wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Inwestor uzyskał także w dniu 22 sierpnia 2006 r. decyzję Prezydenta Miasta Lublina dotyczącą pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji nie stwierdził zagrożenia życia i zdrowia osób przebywających w tym budynku. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wniesione w niniejszej sprawie wskazał, iż podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, który nie zawiera ograniczeń co do kręgu stron postępowania, a więc w tym zakresie zastosowanie mają zasady ogólne wynikające z art. 28 k.p.a. Organ drugiej instancji uznał, iż podmioty, które wniosły odwołanie w sprawie, to jest mieszkańcy ul. K. w Lublinie, w osobach S. G.-S., G. G., H. W., J. J. i K. K. nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego traktowanie ich jako strony postępowania. Społeczność lokalna, jaką stanowią mieszkańcy ul. K. w Lublinie nie legitymuje się interesem prawnym, który danemu podmiotowi przysługiwać może tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. W związku z tym, że odwołanie wniósł podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wnieśli S. G.-S. i K. K., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili błędną wykładnię art. 28 k.p.a. oraz naruszenie art. 71a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W obszernej skardze skarżący zarzucili, iż organ drugiej instancji wadliwie uznał, iż nie są oni stroną postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Podkreślili, iż umieszczenie w sąsiedztwie ich domów placówki opiekuńczo-wychowawczej spowodowało drastyczny spadek wartości należących do nich nieruchomości. Odmawiając skarżącym przymiotu strony organ odwoławczy naruszył również art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dający im prawo (w granicach określonych ustawą) do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Uzasadniając te zarzuty powołali szeroko orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny dotyczące wykładni art. 28 k.p.a. Skarżący zarzucili również, iż organ z naruszeniem art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu korzystania z obiektu przy ul. K.. Placówka mieszcząca się w tym budynku jest tylko z nazwy placówką rodzinną (domem rodzinnym), w rzeczywistości zaś stanowi integralny element struktury D. D. im. E. S.-Z., to jest placówki opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, nalezy, iż w przedmiotowym budynku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z podjęciem w nim działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego i pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skargę S. G.-S. i K. K. należy uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzję taką wydaje się w szczególności wówczas, gdy odwołanie od decyzji wniósł podmiot nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla jej wydania konieczne jest jednak ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że złożone odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a, który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oceniając istnienie bądź nieistnienie interesu prawnego należy mieć na uwadze, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które mogą być zrealizowane w postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie winno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania materialnego prawa administracyjnego (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 181). Interes prawny, o którym mowa w art. 28, może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego, w szczególności z przysługującego danej osobie prawa własności nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ drugiej instancji decyzją z dnia 7 sierpnia 2008 r. . po rozpoznaniu odwołania S. G.-S., G. G., H. W., J. J. oraz K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 12 czerwca 2008 r. odmawiającej Z. P. W. D. i R. w Lublinie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części usytuowanego przy ul. K. w Lublinie – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., II SA/Lu 663/08, po rozpoznaniu skargi Z. P. W. D. i R. w Lublinie uchylił wskazaną wyżej decyzję z dnia 7 sierpnia 2008 r., podnosząc, iż organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę organ ten powinien odnieść się w uzasadnieniu decyzji do podstawy prawnej powołanej przez organ pierwszej instancji, a w następstwie tych ustaleń do prawidłowości określenia stron. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot zbiorowy określony przez niego jako "mieszkańcy ul. K.". Organ ten wskazał, że "społeczność lokalna" nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w związku z tym zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Należy bowiem podkreślić, iż każda z pięciu osób fizycznych, które wniosły odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2008 r. występowała we własnym imieniu. Dlatego też obowiązkiem organu było ustalenie – odrębnie w odniesieniu do każdej z tych osób – czy posiadają one interes prawny uzasadniający traktowanie ich jako stronę postępowania. Skarżący S. G.-S. i K. K. są mieszkańcami nieruchomości przy ul. K. w Lublinie, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której znajduje się budynek mieszkalny przy ul. K., objęty przedmiotem decyzji organów obu instancji. Z wyjaśnień skarżącej S. G.-S. złożonych na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. wynika, że przedmiotowy budynek usytuowany jest tuż przy granicy należącej do niej posesji. Pozostali odwołujący się są mieszkańcami nieruchomości przy ul. K. w Lublinie. Organ drugiej instancji powinien był zatem ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy osoby te posiadają tytuł prawny do tych nieruchomości i w zależności od odpowiedzi na tę kwestię, ocenić, czy legitymują się oni interesem prawnym uzasadniającym traktowanie ich jako stron postępowania w rozpoznawanej sprawie. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń organ odwoławczy mógł wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, by Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. W szczególności w aktach tych brak jest aktualnego wypisu z rejestru gruntów i budynków, wskazującego, kto jest właścicielem nieruchomości położonych przy ul. K. w Lublinie. Organ odwoławczy uchylając się od zbadania interesu prawnego poszczególnych osób, które wniosły odwołanie, naruszył nie tylko powołane wyżej przepisy art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz również przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy te nakładają bowiem na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (w tym także dotyczących istnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie), rozstrzygnięcia na ich podstawie sprawy oraz wyczerpującego wskazania i odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, Sąd nie był zobowiązany odnosić się szczegółowo do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sprawa niniejsza zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organ drugiej instancji, który zobowiązany będzie do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżących. W toku ponownego rozpoznawania sprawy, organ odwoławczy będzie miał na uwadze wskazane w niniejszym uzasadnieniu okoliczności i po przeprowadzeniu postępowania rozstrzygnie sprawę stosowną decyzją, której uzasadnienie sporządzone zostanie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.