II SA/Lu 415/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2018 r. Wicewojewoda L., wskazując, iż działa z upoważnienia Wojewody L., stwierdził nieważność zarządzeń Wójta Gminy W. (dalej: Wójt): - z [...] listopada 2017 r., nr [...], w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w W., - z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w W., - z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że zarządzenie Wójta nr [...] narusza w stopniu istotnym § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. poz. 1587; dalej: rozporządzenie) w związku z art. 63 ust. 14 i 83 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.; dalej: Prawo oświatowe). Wynika to z faktu, iż w Radzie Rodziców szkoły znalazły się osoby nieuprawnione, które następnie wzięły udział w wyborach swoich przedstawicieli do Komisji Konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W konsekwencji powyższego uchybienia nieważne były również wskazane wyżej zarządzenia Wójta nr [...] i nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina W., reprezentowana przez Wójta, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia w całości. Zaskarżonemu aktowi nadzoru strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej: u.s.g.) wskutek przekroczenia ustawowego, zawitego terminu do wydania przez organ administracji aktu nadzoru, - art. 91 ust. 3 u.s.g., wskutek niewyjaśnienia, na czym polega "istotność" naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust 1 u.s.g. w zakwestionowanych zarządzeniach Wójta oraz niewskazanie argumentów, które wykluczają możliwość utrzymania tych zarządzeń w obrocie prawnym, - art. 63 ust. 14 i art. 83 ust. 2 pkt 1 Prawa oświatowego, poprzez błędne uznania, że zarządzenie nr [...] narusza te przepisy, - § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, wskutek stwierdzenia, że w chwili wydawania zarządzeń nr [...] i nr [...] istniały nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu bez dostatecznego wyjaśnienia wpływu ewentualnych nieprawidłowości na przebieg procedury konkursowej oraz nieuwzględnienia, że w chwili wydawania wskazanych aktów organ zatwierdzający nie miał jakichkolwiek sygnałów o istnieniu nieprawidłowości, które następnie mogłyby być zbadane pod kątem ich wpływu na finalny wynik konkursu i podjęcia decyzji w przedmiocie jego zatwierdzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej zarzucił dodatkowo, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało przez Wicewojewodę L., który nie posiadał umocowania do takiego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Wskazać należy, iż Sąd, działając z urzędu, wezwał Wojewodę L. do wyjaśnienia, czy Wicewojewodzie R. G. udzielone zostało upoważnienie do wykonywania – w imieniu Wojewody – funkcji nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego, a jeśli tak, to obowiązkiem organu było złożyć takie upoważnienie oraz do wyjaśnienia, czy [...] lutego 2018 r. Wojewoda pełnił obowiązki służbowe, a jeśli nie – to Sąd zobowiązał organ do wskazania przyczyny niepełnienia tych obowiązków (zarządzenie z [...] czerwca 2018 r., k. 41). W odpowiedzi na to wezwanie Wojewoda L. w piśmie procesowym z [...] czerwca 2018 r. stwierdził: "upoważnienie Wicewojewody R. G. do wykonywania w moim imieniu funkcji nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego wynika z treści § 5 ust. 2 i ust. 3 Statutu L. Urzędu Wojewódzkiego w związku z § 4 zarządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie określenia kompetencji i zadań wykonywanych przez Wicewojewodę L.. Stosownie do treści § 5 Statutu zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez Wicewojewodę określa Wojewoda w formie zarządzenia (ust. 2). Jeżeli Wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa Wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje Wojewody (ust. 3). [...] Zgodnie z brzmieniem wskazanego § 4 zarządzenia jeżeli Wojewoda L. nie pełni obowiązków służbowych, zakres obowiązków i uprawnień Wicewojewody rozciąga się na wszystkie zadania i kompetencje Wojewody. W dniu podpisania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. [...] lutego 2018 r., byłem nieobecny w siedzibie Urzędu, przebywając w delegacji służbowej w gminie K." (k. 44). Wojewoda wskazał też, że w związku z przebywaniem w delegacji służbowej w gminie K., nie mógł pełnić obowiązków służbowych w tym czasie w siedzibie Urzędu, dlatego też "na mocy ww. przepisów Statutu i zarządzenia, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podpisane przez Wicewojewodę L." (k. 45). Zdaniem organu, powyższa argumentacja uwzględnia stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/12. Mając na względzie okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że powoływane wyżej przepisy Statutu L. Urzędu Wojewódzkiego oraz zarządzenia nr [...] Wojewody L. z [...] marca 2014 r. w sprawie określenia kompetencji i zadań wykonywanych przez Wicewojewodę L. nie dawały podstawy Wicewojewodzie L. do podejmowania zaskarżonego aktu nadzoru. W świetle art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.; dalej także: ustawa) wojewoda określa, w formie zarządzenia, zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodów. Jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody, a w przypadku powołania dwóch wicewojewodów - I wicewojewody, rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody. Zauważyć należy, iż przywołane wyżej uregulowania § 5 ust. 2 i ust. 3 Statutu L. Urzędu Wojewódzkiego stanowią powtórzenie przepisów art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Natomiast § 4 zarządzenia nr [...] Wojewody L. z [...] marca 2014 r. w sprawie określenia kompetencji i zadań wykonywanych przez Wicewojewodę L. jest w istocie powtórzeniem treści art. 7 ust. 4 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że wspomniane zarządzenie nr [...] Wojewody L., co w istocie nie było kwestionowane przez Wojewodę, nie zawiera przepisu przekazującego na rzecz Wicewojewody – w sposób ogólny – kompetencje z zakresu wykonywania nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. Powyższe zarządzenie określa szczegółowo zakres spraw, w których organem właściwym do wykonywania nadzoru jest Wicewojewoda L.. Zgodnie z § 1 tego zarządzenia Wicewojewodzie L. powierza się sprawowanie nadzoru nad prowadzeniem w L. Urzędzie Wojewódzkim w L. spraw z zakresu: 1) środowiska i rolnictwa; 2) obywatelstwa, ewidencji ludności, dowodów osobistych i paszportów; 3) cudzoziemców, 4) rejestracji i kwalifikacji wojskowej; 5) wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych; 6) zabezpieczenia społecznego i rodziny; 7) zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu; 8) geodezji i kartografii oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów - realizowanych przez: a) Wydział Środowiska i Rolnictwa, b) Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, c) Wydział Polityki Społecznej, d) Wojewódzką Inspekcję Geodezyjną i Kartograficzną. W myśl zaś § 2 cytowanego zarządzenia zakres nadzoru, sprawowany przez Wicewojewodę L., w imieniu Wojewody L., obejmuje nadzór nad funkcjonowaniem niżej wymienionych urzędów obsługujących organy rządowej administracji zespolonej: 1) Kuratorium Oświaty w L.; 2) Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w L.; 3) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w L.; 4) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L.; 5) Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w L.; 6) Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w L.. W ocenie Sądu, podstawy do podjęcia przez Wicewojewodę – w imieniu Wojewody – zaskarżonego aktu nadzoru nie dawały również powołane w piśmie Wojewody z 14 czerwca 2018 r. unormowania Statutu L. Urzędu Wojewódzkiego i zarządzenia nr [...] Wojewody L. z [...] marca 2014 r., odwołujące się do treści przepisu art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Wskazać należy, że pojęcie "niepełnienia obowiązków służbowych", o jakim mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, należy wiązać z sytuacjami będącymi następstwem zdarzeń, które w sposób obiektywny uniemożliwiają piastunowi organu podejmowanie jego ustawowo zakreślonych kompetencji. Dla oceny zakresu tych zdarzeń istotne jest bowiem to, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, to wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda stanowi przy tym monokratyczny organ administracji publicznej, którego działanie materializuje się w czynnościach podejmowanych przez konkretną osobę fizyczną (piastuna), pełniącego funkcję organu. Z pewnością zatem organem nadzoru jest wojewoda i tylko ten organ może korzystać z kompetencji przyznanych przepisami prawa. Wyjątek w tym zakresie może wynikać z przepisów prawa, przy czym przepisy te muszą mieć rangę ustawy, ponieważ nadzór sprawowany przez wojewodę jest działalnością w sferze zewnętrznej administracji. Te kwestie trzeba mieć na uwadze, dokonując wykładni przepisu art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi, że gdy wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, wicewojewoda (bądź I wicewojewoda) zastępuje go w pełnieniu tych obowiązków w pełnym zakresie. Powyższy przepis bezsprzecznie odczytywany winien być jako unormowanie szczególne względem reguły określonej w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z tych względów, na co wskazał także NSA w cytowanym przez Wojewodę wyroku z 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/12, wykładnia art. 7 ust. 4 ustawy winna być powiązana z oceną okoliczności faktycznych sprawy. Niewątpliwie więc reguła określona w art. 7 ust. 4 ustawy, umożliwiająca zastępowania wojewody przez wicewojewodę w zakresie "wszystkich kompetencji wojewody" dotyczy takich sytuacji, jak w szczególności przebywanie przez wojewodę na zwolnieniu lekarskim bądź na urlopie wypoczynkowym. W takich przypadkach zakres zastępstwa wicewojewody, zgodnie z tym przepisem, który został powtórzony w § 4 cytowanego zarządzenia nr [...] Wojewody L. z [...] marca 2014 r., obejmuje wszystkie kompetencje wojewody. Nie budzi zarazem wątpliwości Sądu, że nie każda nieobecność wojewody w siedzibie urzędu wojewódzkiego może być kwalifikowana jako niepełnienie przez niego obowiązków służbowych. Oczywiste jest bowiem, iż Wojewoda przebywając poza siedzibą urzędu wykonuje swoje obowiązki w ramach delegacji służbowej i nadal pozostaje organem zdolnym do działania, więc w tym czasie nie ma do niego zastosowanie art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, iż każdorazowe przebywanie wojewody poza siedzibą Urzędu Wojewódzkiego i realizowanie zadań w ramach delegacji służbowej nie jest pełnieniem obowiązków służbowych przez ten organ administracji rządowej. Oznaczałoby to uznanie, że w ramach delegacji służbowej wojewoda nie wypełnia swoich obowiązków, jak też nie pełni służby jako wojewoda. Stanowisko takie jest nie do przyjęcia, gdyż utożsamia ono bezzasadnie pełnienie obowiązków służbowych przez wojewodę wyłącznie z przebywaniem w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 954/10). Do przyjęcia odmiennego stanowiska nie prowadzi także zaprezentowana w powołanym piśmie procesowym argumentacja przyjęta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/12. NSA wskazał bowiem, że nie można w sposób niejako automatyczny przyjmować, iż przebywanie przez wojewodę w podróży służbowej nie stanowi podstawy do zastępowania go – na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy – przez wicewojewodę. NSA podkreślił przy tym, że taka wykładnia powołanego przepisu nie uwzględniałaby zagranicznych oraz krajowych delegacji służbowych wojewody. Dlatego Sąd ten wskazał, iż niewątpliwie "nie każda delegacja będzie mogła być uznana za sytuację, w której wojewoda nie pełni obowiązków służbowych", przy czym rozstrzygnięcie tej kwestii "musi być powiązane z oceną konkretnej sytuacji". W rozpoznawanej sprawie jest niekwestowane, że w dacie podjęcia zaskarżonego aktu nadzorczego, Wojewoda nie był obecny w siedzibie Urzędu, gdyż przebywał w delegacji służbowej w gminie K.. Wykonywanie obowiązków służbowych w ramach takiej delegacji służbowej, zdaniem Sądu, nie mogło być uznane za uniemożliwiające pełnienie obowiązków służbowych w rozumieniu art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Skoro bowiem w dniu 22 lutego 2018 r. Wojewoda przebywał na terenie jednej z gmin położonych na obszarze właściwości miejscowej tego organu, to nie sposób przyjąć, mając na uwadze również stanowisko zawarte w powołanym wyroku NSA z 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/12, że uniemożliwiało to sprawowanie przez ten organ – w sposób obiektywny – obowiązków służbowych. Oczywistym jest bowiem, że w dacie podjęcia zaskarżonego aktu nadzorczego Wojewoda nie przebywał w delegacji zagranicznej bądź w takiej delegacji krajowej, która ze względu na swój charakter wykluczałaby pełnienia przez niego obowiązków służbowych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut strony skarżącej, iż zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało przez organ, który nie posiadał umocowania do takiego działania. Przebywanie Wojewody poza siedzibą Urzędu Wojewódzkiego w ramach delegacji służbowej w jednej z gmin, położonej w województwie lubelskim, nie może być bowiem utożsamiane – co do zasady – z "niepełnieniem obowiązków służbowych", uprawniającym wicewojewodę – w myśl art. 7 ust. 4 ustawy – do zastępowania wojewody w pełnieniu wszystkich jego kompetencji, w tym w sprawowaniu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Wobec wskazanego wyżej uchybienia, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie [...]zł oraz równowartość opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa – [...] zł. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.