II SA/Lu 417/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Spółki P. w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Spółki P. w L. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Spółki P. w L.na rzecz B. A. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. A. wnioskiem z dnia 21 października 2014 r. zwrócił się do P. S.A. z siedzibą w L., zwanej dalej: Spółką, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), o przesłanie kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę do budowy, przebudowy lub remontu infrastruktury elektroenergetycznej, wchodzącej w skład przedsiębiorstwa Spółki, a znajdujących się na należącej do wnioskodawcy działce nr [...] położonej w B. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji wskazując, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest z mocy art. 5 ust 2, oraz art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona od obowiązku udostępnienia. W stosunku do informacji wskazanych przez wnioskodawcę Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorstwa i w związku z tym podejmuje określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim. W tym są to takie dokumenty, które są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Nadto tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z uwagi na ich znaczenie dla prawidłowości funkcjonowania sieci dla całego kraju, co potwierdza fakt, że Spółka objęta jest (cz. II Załącznika, pod poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo- obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.). Ponadto, jak podkreśliła Spółka, wniosek dotyczył wydania kopii decyzji administracyjnych, a więc aktów podlegających udostępnieniu w trybie określonym kodeksem postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 73 K.p.a., przez właściwy organ administracji publicznej stronie danego postępowania administracyjnego. Skoro bowiem dostęp do akt postępowania administracyjnego regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to w tym zakresie z mocy art. 2 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączone jest stosowanie przepisów tej ostatniej ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podniósł, że tajemnicą przedsiębiorstwa nie mogą być objęte informacje powszechnie znane lub takie, o których treści zainteresowany może się legalnie dowiedzieć. Spółka decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymała w mocy powyższą decyzję własną z dnia [...] lutego 2014 r. Spółka stwierdziła, iż nie podziela stanowiska wnioskodawcy, albowiem to Spółka, jako podmiot realizujący zadania operatora sytemu dystrybucji energii elektrycznej, decyduje samodzielnie o tym, co stanowi jej tajemnicę. Spółka jest podmiotem prawa handlowego, prowadzącym działalność gospodarczą, ma więc prawo i obowiązek zabezpieczać własne interesy majątkowe i gospodarcze. Jednocześnie Spółka nie jest uprawniona dostarczać przedsądownie materiałów dowodowych stronie, która przygotowuje roszczenia wobec Spółki. Wbrew okolicznościom podanym przez skarżącego, informacje te nie są powszechnie znane i możliwe jest ich pozyskanie, gdyby bowiem tak było, to strony nie występowałyby o udzielenie tych informacji do przedsiębiorstwa energetycznego. W ocenie Spółki tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są w szczególności żądane przez wnioskodawcę dokumenty, które z tego względu są przechowywane w zorganizowanych archiwach wewnętrznych z ograniczonym dostępem, jako materiały wydzielone z dokumentacji eksploatacyjnej. Za uznaniem tychże dokumentów za podlegające szczególnej ochronie przewidzianej dla informacji stanowiących przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa przemawia także względy wynikające z konieczności ochrony własnych obiektów, bezpieczeństwa państwa, nieujawniania danych dokumentów osobom trzecim oraz ochrony przed roszczeniami majątkowymi. Nadto, jak stwierdziła Spółka, udostępnienie materiałów dotyczących budowy sieci elektroenergetycznej osobom trzecim, bez wpływu Spółki na ich dalszy los i byt w rękach osób postronnych, w tym poza kontrolą właściwych organów państwowych czy sądu, jest nie do zaakceptowania z punktu bezpieczeństwa funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego realizującego istotne zadania z punktu widzenia państwa. W skardze do Sądu na decyzję ostateczną Spółki B. A. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie, z uwagi na zarzuty podniesione w skierowanym do Spółki wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Spółka podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wskazała, że w świetle art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto Spółka nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez niego działalność ma charakter cywilnoprawny. Wykonywane przez Spółkę zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, iż podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. Nadto żądane przez skarżącego dokumenty wiążą się z dochodzeniem przez niego od Spółki roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o indywidualnym, prywatnym interesie skarżącego, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną. Skarżący faktycznie chce bowiem – w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – uzyskać dowody potwierdzające zasadność tychże roszczeń. W tym zakresie nie mają więc zastosowania przepisy wspomnianej ustawy, lecz Kodeksu postępowania cywilnego. W ocenie Spółki, nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a sama Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, to brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznej, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Nadto Spółka nie jest objęta wykazem jednostek, prowadzących Biuletyn Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wbrew twierdzeniom Spółki zawartym w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, iż skarga była dopuszczalna. Skarżący bowiem wyczerpał środki prawne służące mu w postępowaniu prowadzonym przez Spółkę w niniejszej sprawie, tj. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Spółki z dnia [...] lutego 2014r. odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji. Skarga zaś została złożona na decyzję Spółki z dnia 20 marca 2014 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy. Oceniając merytorycznie skargę – zdaniem Sądu - jest ona zasadna. Stanowisko Spółki zawarte w odpowiedzi na skargę oraz wyrażone w zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Skoro bowiem Spółka utrzymuje, iż nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, to bezzasadnym było wydanie przez nią – na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy – decyzji z dnia ... lutego 2014 r., odmawiającej udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji oraz zaskarżonej decyzji. Istotą takich decyzji jest bowiem stwierdzenie, że podmiot zobligowany do udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku, nie może tego uczynić, albowiem zachodzą przewidziane w ustawie przesłanki uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. W sprawie należy wskazać, że Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu P. [...] S.A. w W. Niezależnie od tego należy podkreślić, iż nawet gdyby uznać P. S.A. w L, za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl., dostępny w CBOSA). Niewątpliwie, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, opubl. CBOSA). Nadto należy podkreślić, że z przepisów ustawy nie wynika, by podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej były wyłącznie jednostki prowadzące Biuletyn Informacji Publicznej. W ocenie Sądu żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy). We wniosku z dnia 21 października 2014 r. skarżący wystąpił do Spółki o udostępnienie kserokopii decyzji organów administracji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce nr [...] położonej w B. P. stanowiącej jego własność. Skarżący domagał się więc udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy. Sąd nie podziela zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji Spółki, iż zawarte we wniosku żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy, albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżącego od Spółki roszczeń cywilnoprawnych. Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 642/13, opubl. CBOSA). Przyjęcie, jak tego domaga się Spółka, że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). O tym, czy konkretny dokument ma charakter informacji publicznej nie może decydować okoliczność, kto i dla jakich celów żąda udostępnienia informacji. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w regulacjach zawartych w przepisach ustawy. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący we wniosku wskazał, iż żąda wydania kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na przedmiotowej działce. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżącego zakresie, o ile Spółka była w ich posiadaniu, chyba że zachodziłyby określone w ustawie przesłanki do wydania decyzji odmownej, w szczególności gdyby wnioskowana informacja nie podlegałaby udostępnieniu z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd nie podziela wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska Spółki, że żądane przez skarżącego informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmowały one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Należy podkreślić, że prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). W ocenie Sądu, z uwagi na przedmiot informacji, których udostępnienia domagał się skarżący, nie można uznać, by informacje te miały charakter poufny, uzasadniający ich ochronę na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Sądu, że co do zasady decyzje organów administracyjnych wydawane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają ze swej istoty utajnieniu (wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., I OSK 1482/13, dostępny w CBOSA). Nie można przy tym mówić, by decyzje administracyjne dotyczące robót budowlanych zrealizowanych bądź mających zostać zrealizowane na określonej nieruchomości (bo takich decyzji udostępnienia domagają się skarżący), podlegać winny szczególnej ochronie polegającej na uniemożliwieniu ujawnienia ich treści właścicielom tejże nieruchomości. Taka interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby, zdaniem Sądu, do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, albowiem skutkowałaby ona ingerencją w istotę tego prawa, a więc naruszałaby regułę określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie, lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył, podnieść należy, że nie zostało wykazane, by skarżący był stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanej przez niego działce, co umożliwiałoby mu taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tej działki z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy (nawet gdyby wnioskodawca mógł uzyskać dostęp w trybie cyt. art. 73 § 1 K.p.a.), co czyniłoby możliwość uzyskania przez niego informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało skarżącego w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanej działki nie przysługuje. Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżącego o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu, również w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Spółki z dnia ... lutego 2014r. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia natomiast art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę Spółka uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.