II SA/Lu 418/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H.Ł. i P.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił M.B. udzielenia pozwolenia na użytkowanie z przeznaczeniem na chłodnię artykułów spożywczych budynku o wymiarach 7,48 m x 14,96 m wraz z zadaszeniem nad urządzeniami chłodniczymi, na działce o numerze ewidencyjny 979, położonej w W.T., argumentując, iż tego rodzaju sposób użytkowania obiektu budowlanego jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr XXXV/254/2002 Rady Gminy z dnia 6 marca 2002 r. W trakcie kontroli instancyjnej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]marca 2006 r. Nr [...] uchylił powyższą decyzję i udzielił M.B. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku z przeznaczeniem na chłodnię artykułów spożywczych. W uzasadnieniu organ wojewódzki podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na mocy art. 59 ust. 1, 6 i 7 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, udzielił pozwolenia na użytkowanie chłodni artykułów spożywczych wraz z zadaszeniami nad urządzeniami chłodniczymi, urządzonej w budynku byłej stodoły, położonej na działce Nr 979 w miejscowości W. Po rozpatrzeniu odwołania H.Ł. i P.S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzono postępowanie odwoławcze z uwagi na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wprowadzonego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, w myśl którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 718/04 uchylono powyższą decyzję organu odwoławczego. W dalszym toku postępowania w tej sprawie, uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. W wydanej w dniu [...]stycznia 2006 r. decyzji organ ten zaprezentował pogląd, że użytkowanie chłodni artykułów spożywczych w budynku stodoły jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 6 marca 2002 r. i dlatego odmówił M.B. udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. W rozpoznawanej sprawie, wbrew prezentowanemu w powyższej decyzji stanowisku organu I instancji, nie mają zastosowania ustalenia planu z 2002 r., lecz poprzedniego planu z dnia 20 maja 1998 r., obowiązującego w dacie kiedy wszczęto postępowanie w tej sprawie i złożono wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie chłodni. Poza tym w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2001 r. o podwójnym numerze – [...] i [...], zobowiązująca M.B. do przedłożenia w oznaczonym terminie, wskazanych w decyzji dokumentów, celem doprowadzenia samowolnej adaptacji budynku gospodarczego na chłodnię – do stanu zgodnego z przepisami prawa i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z akt sprawy wynika, że zobowiązany M.B. wymagane dokumenty przedłożył. Zatem zaistniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie chłodni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H.Ł. i P.S. podnoszą, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza prawo, bowiem pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykorzystywania go do innych celów niż to określa decyzja zezwalająca na budowę, może być wydane jedynie w trybie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego i tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki z art. 32 i 35. Jedną z takich przesłanek jest zgodność zmiany sposobu użytkowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zmiana sposobu użytkowania byłej stodoły na działce nr 979 jest sprzeczna z planem miejscowym Gminy z maja 1998 r. i marca 2002 r. Zatem trafne są wywody Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdza między innymi, że działka Nr 979 i działki sąsiednie Nr 981 i 977 przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową zagrodową (oznaczoną w planie symbolem MR) co wyklucza możliwość funkcjonowania chłodni na tym terenie. Potwierdza to pismo Urzędu Gminy stwierdzające, że na terenach zabudowy zagrodowej dopuszcza się adaptację i lokalizację nieuciążliwych form działalności gospodarczej, pod warunkiem ograniczenia skutków jej oddziaływania do granic nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny. Funkcjonowanie chłodni, ogranicza realizację podstawowej funkcji terenu na sąsiednich działkach, bowiem z § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, określającego minimalną odległość płyty gnojowej od magazynów środków spożywczych, wynika, że niezbędnym jest zachowanie w takim przypadku odległości 50 m. Ponieważ towar do hurtowni, znajdującej się w byłej stodole dowożony jest dużymi samochodami typu TIR, natomiast innymi samochodami-chłodniami jest on wywożony i rozwożony po terenie województwa, zatem takich usług nie można uznać za usług podstawowych i elementarnych w rozumieniu planu miejscowego z 1998 r. Zasadę zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem uwzględnia także nowe brzmienie art. 71 Prawa budowlanego. Artykuł ten w ust. 2 pkt 1 i ust. 5 stanowi, iż do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć zaświadczenie właściwego organu o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia planu, właściwy organ wnosi w takim przypadku sprzeciw. We wnioskach skarżący domagają się uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę jednolity tekst ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami wprowadzonymi w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 29 czerwca 2002 r., kiedy to dokonano kolejnej i nie ostatniej nowelizacji przepisów Prawa budowlanego. Istotnej nowelizacji dokonano z dniem 11 lipca 2003 r. na mocy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Ustawa ta w art. 7 ust. 1 wprowadza zasadę, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, należy stosować przepisy dotychczasowe. Postępowanie w przedmiocie użytkowania spornego obiektu wszczęto przed dniem 11 lipca 2003 r. i postępowania do tego czasu nie zakończono wydaniem ostatecznej decyzji. Zatem w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, według stanu sprzed nowelizacji wprowadzonej z dniem 11 lipca 2003 r. W świetle akt sprawy, bezspornym był fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W związku z tym w grę wchodził przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazujący odpowiednie zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego przepisów art. 50 i art. 51 ustawy. Artykuł 50 ustawy określa w ust. 1 pkt 1-3 sytuacje, w których organ nadzoru budowlanego jest uprawniony, w drodze postanowienia, do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Ustawodawca zastrzega w ust. 4, że postanowienie w tym przedmiocie traci ważność jeśli w terminie dwóch miesięcy od jego doręczenia, nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Przepis art. 51 ust. 1 stanowi, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, organ wydaje decyzję: 1/ nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo; 2/ nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1a). Odpowiednie zastosowanie tych przepisów zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 3, oznacza, że organ powinien w pierwszej kolejności, w drodze postanowienia wstrzymać samowolne użytkowanie obiektu budowlanego, niezgodne z jego pierwotnym przeznaczeniem a następnie decyzją, wydaną nie później niż w terminie dwóch miesięcy od doręczenia stronie postanowienia, nałożyć na nią obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia, w wyznaczonym terminie, użytkowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku wykonania przez zobowiązanego, określonych decyzją, czynności - wydać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. W świetle akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał M.B.. wstrzymanie użytkowania chłodni artykułów spożywczych, a następnie decyzją z dnia [...] września 2001 r. wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązał go do wykonania określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania wymaganego pozwolenia na użytkowanie. M.B. wykonał nałożone na niego tą decyzją obowiązki, zawiadomił właściwe organy z zakresu ochrony sanitarnej, przeciwpożarowej oraz inspekcji pracy i organy te nie zgłosiły uwag do zmienionego sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego. Tym samym uczynił zadość obowiązkom wymienionym w pkt 4 decyzji. Przedłożył również określoną przez organ w pkt 1-3 dokumentację geodezyjną, ilustrującą usytuowanie budynku w stosunku do granic działki Nr 979 oraz opis techniczny budynku w formie inwentaryzacji budowlanej, sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę. Wykazał także prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego zobowiązywała go omawiana decyzja w pkt 5, dołączając sporządzoną przez notariusza w dniu 14 kwietnia 1992 r. umowę darowizny, na podstawie, której uzyskał tytuł własności działki Nr 979 i znajdującego się na niej budynku gospodarczego, adaptowanego na chłodnię artykułów spożywczych. Poza tym bezspornym jest, że w dniu 30 listopada 2001 r. złożył wniosek o wydanie decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania spornego budynku (k. 69 akt administracyjnych). W trakcie przeprowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego dokonywane były wielokrotne kontrole i oględziny spornego obiektu, w tym ostatnio w dniu 14 grudnia 2005 r., podczas których stwierdzono, iż "stan obiektu (...) przedstawiony w dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej obrazuje sytuację na działce i odzwierciedla aktualny stan przedmiotowego budynku". Z treści omawianego protokołu nie wynika, aby stan techniczny budynku budził zastrzeżenia organu nadzoru budowlanego. W świetle przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz ustawy, z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 ze zm.), inwestor nie miał obowiązku uzgadniania zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu z Inspekcją Ochrony Środowiska. Zatem w świetle powołanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zachodziły przesłanki do wydania korzystnego dla M.B. rozstrzygnięcia, pomimo ujawnionego faktu adaptowania w 1992 r. budynku gospodarczego (stodoły) na chłodnię owoców (i warzyw) oraz wykorzystywania go od tej pory niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. W tych warunkach tezy o legalności zaskarżonej decyzji, nie podważały zarzuty podnoszone w skardze oraz w piśmie procesowym skarżących z dnia 10 czerwca 2006 r. (uzupełniającym skargę i wnioski w niej zawarte). W szczególności nie mógł być uznany za zasadny zarzut, że M.B. rozpoczął starania "o zalegalizowanie samowoli budowlanej" po tym jak zainstalował na zewnątrz stodoły agregaty chłodnicze i ochraniające je zadaszenia. Fakt ten był znany orzekającemu organowi i nie został pominięty, skoro figurujący w aktach sprawy opis techniczny budynku sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego, dotyczył charakterystyki techniczno-użytkowej obiektu, w tym agregatów chłodniczych łącznie z osłaniającymi je zadaszeniami. Bezpodstawny jest również zarzut, że użytkowanie chłodni jest sprzeczne z planem miejscowym Gminy. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 10 maja 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1523/04 stwierdził między innymi, że punkt 46 planu dopuszczał lokalizację nieuciążliwych usług na poziomie elementarnym (handel, rzemiosło, gastronomia) nie przewidzianych planem. Z tych też względów skargę oddalono na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).