II SA/Lu 418/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. Kołłątaja 4 w L. pozwolenia na rozbiórkę komórek lokatorskich wraz z przybudówkami na działce nr 53/1 przy ul. K. 4 w L. W odwołaniu od tej decyzji B. B. współwłaścicielka działki nr 53/3 – sąsiadującej z działką nr 53/1 - wskazała, że organ I instancji nie wyjaśnił, jakie przepisy wprowadzają ograniczenia w zabudowie jej działki, skoro organ I instancji w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uznał, że jej działka znajdzie się w obszarze oddziaływania obiektu. Zarzuciła też organowi I instancji, że ten nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania i nie zapewnił im, w myśl art. 10 k.p.a., czynnego udziału w tym postępowaniu. Powyższe uchybienie powinno - jej zdaniem - skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] Wojewoda powyższą decyzję Prezydenta Miasta L. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości, oraz obiektów urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Stwierdził też, że z dołączonej do wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 5 stycznia 2009 r., o pozwolenie na rozbiórkę komórek na działce nr 53/1 przy ul. K. 4 w L., decyzji Lubelskiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 9 stycznia 2008 r., Nr IN/4010/Lu-33/54/09 wynika, że Konserwator Zabytków udzielił zgody na rozbiórkę tego obiektu. Konserwator poinformował, że komórki są usytuowane w obrębie układu urbanistycznego Śródmieścia Lublin, wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr A/153. Ponieważ znajdują się one na obszarze objętym ochroną konserwatorską, a ponadto są usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nr 53/2 i 53/3. Wojewoda potwierdził, że na ich rozbiórkę wymagane jest pozwolenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja udzielająca pozwolenia na roboty budowlane, a do nich zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) należą te polegające także na rozbiórce obiektu budowlanego, jest wydawana na podstawie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie ww. przepisu nie oznacza, że w tej sprawie ma też zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który określa strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Po rozbiórce obiektu budowlanego, nieistniejący obiekt nie będzie bowiem oddziaływał na teren znajdujący się w jego otoczeniu i nie będzie wprowadzał ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. Uznano więc, że strony postępowania w takim przypadku należy ustalać zgodnie z art. 28 k.p.a. Prawidłowe było zatem przyjęcie w decyzji organu I instancji, że stronami w tym postępowaniu są właściciele i współwłaściciele działek sąsiadujących z działką nr 53/1. Stwierdzono też, że organ I instancji słusznie nie przywołał przepisów, bo takich nie ma, które miałyby wprowadzać, po dokonaniu rozbiórki obiektu, ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut B. B., iż organ I instancji uchybił zasadom ogólnym postępowania, gdyż nie powiadomił stron, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. (w uzasadnieniu powołano omyłkowo § 1 tego przepisu), o wszczęciu w tej sprawie postępowania przez co nie zapewnił im, w myśl art. 10 § 1 k.p.a., czynnego udziału w postępowaniu. Stwierdzono jednocześnie, że odwołująca mogła, ale nie przedstawiła, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zarzutów merytorycznych. B. B. otrzymała decyzję organu I instancji o pozwoleniu na rozbiórkę komórek na działce nr 53/1 przy ul. K. 4 w L. z dnia 24 marca 2009 r. Do dnia 21 maja 2009 r. – wydania decyzji ostatecznej nie wypowiedziała się co do zebranych dowodów i materiałów. Nie skorzystała z uprawnień strony i nie wniosła merytorycznych zastrzeżeń do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji Wojewoda uznał, że uchylenie decyzji organu I instancji z powodu podanego w odwołaniu byłoby chybione. Zgodnie bowiem z zasadą określoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego wniosła B. B. zarzucając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa z powodu odmowy uchylenia decyzji organu I instancji pomimo stwierdzenia podstaw ku temu, a nadto poprzez wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, pomimo nałożonego obowiązku dołączenia do wniosku o jego wydanie, decyzji o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków. W oparciu o wskazane zarzuty B. B. wniosła o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji zaskarżonej, jak też decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi, jej autorka przywołała argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto wskazała, że budynek gospodarczy przewidziany do rozbiórki przylega tylną ścianą do działki nr 53/3. Do ściany tej przylegają też skrzydła bocznych ścian obiektu zabytkowego (usytuowanego na działce nr 53/3) tworząc dziedziniec wewnętrzny o kamiennej posadzce, wykorzystywany w okresie letnim jako "ogródek kawiarniany". Realizacja robót rozbiórkowych nie może – zdaniem skarżącej – pominąć zgody współwłaścicieli sąsiedniej kamienicy zabytkowej na prowadzenie robót, przewidzianej przepisami odrębnymi zabytków, skarżąca uważa, że do wniosku o pozwolenie na jego rozbiórkę powinna być dołączona decyzja o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zezwolił na nielegalną – w ocenie skarżącej – rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. B. B. podniosła, iż wydanie przez organ administracji decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę z rażącym naruszeniem prawa oznacza, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wada ta rozciąga się na zaskarżoną decyzję organu II instancji, który z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 kpa utrzymał ją w mocy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rozbiórka przedmiotowych komórek wraz z przybudówkami na działce nr 53/1 przy ul. Kołłątaja 4 w L. wymagała uzyskania pozwolenia budowlanego w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu jako "Pr.bud.") bowiem są one usytuowane w obrębie układu urbanistycznego śródmieścia Lublina wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr A/13, a nadto usytuowane są bezpośrednio przy granicy działek nr 53/2 i nr 53/3. Nie zachodzą zatem przesłanki z art. 31 ust. 1 Pr. bud. do wyłączenia rozbiórki przedmiotowego obiektu z obowiązku uzyskania pozwolenia. Zgodnie bowiem z ww. przepisem zwolnienie takie dotyczy rozbiórki budynków i budowli niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych opieką konserwatorską – o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości, a także obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Natomiast fakt, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w obrębie historycznego układu urbanistycznego śródmieścia Lublina wpisanego do rejestru zabytków, jego rozbiórka wymagała także pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia wynika również z treści art. 39 ust. 1 Pr. bud. Z akt sprawy wynika, iż do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę wnioskodawca – Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. 4 w Lublinie dołączyła stosowną decyzję w tym względzie wydaną przez Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 9 stycznia 2009 r. Nr IN/4010/Lu -33/54/09. Inwestor przedstawił także projekt budowlany rozbiórki budynku gospodarczego – komórek lokatorskich wraz z przybudówkami opracowany przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Brak było zatem podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Wbrew wywodom skargi rozbiórka obiektu znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, lecz który sam – jako obiekt budowlany – nie jest wpisany do rejestru zabytków – nie wymaga decyzji o skreśleniu z rejestru zabytków. Art. 39 ust. 2 Pr. bud. wymaga decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków o skreśleniu z rejestru zabytków obiektu budowlanego tam wpisanego, który ma być rozebrany. Jest to oczywiste, gdyż nie może być wykreślony z rejestru zabytków obiekt, który wcześniej nie został doń wpisany. Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, iż wydając przedmiotową decyzję organ odwoławczy zezwolił na nielegalną rozbiórkę obiektu znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Brak jest nadto podstaw prawnych (skarżąca ich nie wskazuje) do twierdzenia, iż realizacja robót rozbiórkowych wymaga zgody współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości. Skarżąca podnosi także – i to w pierwszym rzędzie – zarzut naruszenia art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich osób – w tym i skarżącej – będących stronami, o wszczęciu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii i przyznał, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym miało miejsce takie uchybienie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dowiedziała się o sprawie dopiero wówczas, gdy doręczono jej decyzję organu I instancji. Jednakże należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że uchylenie decyzji tylko z tego powodu byłoby nieuzasadnione, a nadto przeczyłoby sformułowanej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, iż wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji strona nie zgłosiła żadnych merytorycznych zarzutów. Należy podkreślić, iż uchylenie decyzji z powodu uchybień proceduralnych jest uzasadnione wówczas, gdy mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie uprawdopodobniła zaś, iż gdyby była wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, przedstawiłaby odpowiednie dokumenty albo zgłosiłaby inne wnioski dowodowe, które mogłyby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Materiały takie i wnioski mogła przecież składać także w postępowaniu przed organem odwoławczym, który mógłby wówczas, uznając iż w ich świetle rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, orzec na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W przeciwnym razie ostatnio wskazane rozstrzygnięcie byłoby nieracjonalne i spowodowałoby niepotrzebne przedłużenie postępowania. Wypada zauważyć, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania byłoby już wówczas bezprzedmiotowe. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie niniejszej krąg stron postępowania wyznacza unormowanie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Pr. bud. Ten ostatni przepis, jako szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. musi być bowiem wykładany ściśle. Nie można go zatem stosować w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nawet wtedy, gdy jest to postępowanie zbliżone do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane – Komentarz, Gdańsk 2005, s.68-69). Kwestia ta nie ma jednak praktycznego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem przymiot strony w odniesieniu do skarżącej B. B. nie był kwestionowany ani przez organ I instancji (który przyjął, iż w sprawie stosuje się art. 28 ust. 2 Pr. bud.), ani przez organ odwoławczy. Dodatkowo należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie jako strony traktowano także właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości przy ul. K. 4 w L. W toku postępowania sądowego ustalono, że właścicielka jednego z takich lokali – K. K. zmarła 29 sierpnia 2008 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jednakże – zdaniem Sądu, osoby te nie były stronami niniejszego postępowania, gdyż interesy ogółu właścicieli lokali usytuowanych w budynku przy ul. K. 4 reprezentowała Wspólnota Mieszkaniowa, na wniosek której postępowanie wszczęto. Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a przez to skarga na nią, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).