II SA/Lu 418/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2010r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta S. odmówił skarżącemu K. O. przyznania pomocy społecznej w postaci pieniężnego zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Dochód rodziny stanowi emerytura matki w wysokości 1.269,39 zł, co oznacza, iż dochód na osobę w rodzinie w miesiącu marcu 2010 r. wyniósł 634,70 zł, tym samym przekroczył kryterium dochodowe na osobę w rodzinie określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 ze zm.), które wynosi 351 zł. Skarżący nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem organu wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Wnosząc o sprawiedliwą decyzję, podniósł, iż według prawa polskiego nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego wraz z matką. Wręcz przeciwnie, jest ona stroną w procesie przeciwko niemu prowadzonym przez Sąd Rejonowy w S. W dalszej części powołał się na bardzo trudną sytuację bytową i materialną. Zaakcentował, iż utrzymuje się przeważnie z pomocy Caritasu oraz kolegów, z których pomocy korzysta również matka, której po dokonaniu opłat pozostaje ok. 200 zł miesięcznie. Wskazał, iż niezrozumiałym jest dla niego, iż trzy lata temu, gdy dochody jego matki były takie same posiadał prawo do zasiłku stałego, a teraz odmawia się mu tej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia 31 maja 2010 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję stwierdziło, iż skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, bez własnego dochodu, pozostającą na utrzymaniu matki, która pobiera emeryturę w wysokości 1.269,39 zł. W tej sytuacji dochód na osobę w rodzinie wynosi 634,70 zł i jest wyższy od obowiązującego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania zasiłku stałego wynoszącego 351 zł. Dlatego to świadczenie nie mogło zostać mu przyznane. W motywach decyzji przytoczono brzmienie art. 8 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i przepisów wykonawczych. Ubocznie organ podniósł, iż odwołujący może ubiegać się o specjalny zasiłek celowy albo zasiłek okresowy lub pomoc rzeczową pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. O. zarzucił organowi odwoławczemu, iż nie odniósł się w ogóle do jego zarzutów i pozostawił je bez odpowiedzi. Podnosił bowiem, iż nie prowadzi z matką wspólnego gospodarstwa domowego, a w rezultacie otrzymał jedynie cytat art. 37 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Nadto wskazał, iż opinia środowiskowa pracownika socjalnego M. S. jest niezgodna z prawdą, gdyż istnieje miedzy nimi konflikt osobisty. W konkluzji skargi wnosząc o przyznanie zasiłku stałego zawnioskował o przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzenia przez niego wspólnego gospodarstwa domowego wraz z matką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy przytoczył definicję rodziny zawartą w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej stanowiącą, iż przez rodzinę rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące oraz wskazał, iż sytuacja skarżącego odpowiada temu pojęciu. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, iż skarżącego nie można uznać za osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej (ust. 2). Zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 ustawy), które jako organy wydające rozstrzygnięcia w sprawach przyznania określonego świadczenia mają obowiązek stosować nie tylko przepisy wskazanej ustawy o pomocy społecznej ale również regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zastosowanie k.p.a. możliwe jest zatem we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej, pod warunkiem braku zakazu posłużenia się przepisami kodeksu. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż w sprawach prowadzonych przez organy pomocy społecznej, których celem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej mają również zastosowanie przepisy rozdziału 5, dział I k.p.a. - "Wyłączenie pracownika oraz organu", stanowiące gwarancje zapewnienia bezstronności w załatwieniu spraw przez organy administracji publicznej. Jak się powszechnie przyjmuje w doktrynie, instytucja wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu służy realizacji przede wszystkim dwóch zasad ogólnych, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 k.p.a.) (vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2006 r., str. 167). Przepis art. 24 k.p.a. przewiduje w § 1 przypadki obligatoryjnego wyłączenia pracownika, zaś w § 3 tego artykułu wyłączenie na żądanie strony lub z urzędu. Wyłączenie obligatoryjne z mocy samego prawa, występuje w okolicznościach uznanych przez ustawodawcę za zagrażające podstawowym zasadom postępowania. Wyłączenie przewidziane w art. 24 § 3 k.p.a. następuje zaś w przypadku uprawdopodobnienia okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w postępowaniu. Przepisy k.p.a. nie określają formy, w jakiej następuje wyłączenie pracownika z urzędu lub na wniosek lub odmowa jego wyłączenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w sytuacji wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07). Natomiast w przedmiocie wyłączenia pracownika w przypadku wskazanym w art. 24 § 3 k.p.a. rozstrzyga bezpośredni przełożony pracownika w formie postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r. sygn. SA/Po1555/89). Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy będącej przedmiotem skargi należy podnieść, iż uszło uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie, że skarżący już we wniosku z dnia 1 kwietnia 2010 r. zażądał wyłączenia od udziału w postępowaniu imiennie wskazanego pracownika MOPS w S., tj. pracownika socjalnego tego ośrodka p. M. S. Jak wówczas wskazał skarżący pomiędzy nim, a wskazanym pracownikiem organu istnieje konflikt osobisty, co może sprawić, iż ocena sytuacji skarżącego może być w związku z tym wypaczona. Wskazany wniosek skarżącego całkowicie został przez organy pominięty. Żaden z organów orzekających w sprawie nie odniósł się bowiem do jego treści. W tej sytuacji - wobec braku rozpatrzenia wniosku - p. M. S. nie była uprawniona (do czasu rozstrzygnięcia wniosku o jej wyłączenie od udziału w postępowaniu) do przeprowadzenia za skarżącym wywiadu środowiskowego, stanowiącego istotną czynność postępowania, bowiem jej obiektywizm został zakwestionowany, a o jej bezstronności nie orzekł podmiot do tego uprawniony. W tych okoliczności należy więc podnieść, iż nie rozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika organu w sposób wskazany w k.p.a. i rozpoznanie sprawy przy udziale pracownika organu, którego wyłączenia domagał się skarżący, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Obowiązkiem było bowiem przeprowadzenie incydentalnego postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy wobec pracownika MOPS w S., p. M. S. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jej wyłączenie i wydanie w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Dopiero wówczas, o ile bezpośredni przełożony pracownika nie znalazłby podstaw do jej wyłączenia, wówczas osoba taka mogłaby podejmować w sprawie wszelkie niezbędne czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny oczywiście nie przesądza o zasadności czy niezasadności wniosku skarżącego o wyłączenie pracowników, ale rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego. Bowiem bez ustalenia, czy osoby dokonujące określonych czynności i ocen w sprawie nie podlegają wyłączeniu, nie jest możliwa merytoryczna ocenia legalności wydanych w sprawie decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy najpierw musi zapaść rozstrzygnięcie co do wyłączenia, czy też odmowy wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji od udziału w postępowaniu i zależnie od powyższego winno nastąpić ponowne przeprowadzenie niezbędnych czynności w sprawie i wydanie decyzji rozstrzygającej o prawie do wnioskowanego świadczenia.