II SA/Lu 420/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje [...] E. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu,w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście złotych) tytułem kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...], nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części (dwa pomieszczenia) budynku gospodarczo-warsztatowego na lakiernię lakierami wodorozcieńczalnymi i wulkanizację na działce Nr [...] w K. Organy administracji publicznej wskazały, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: ustawa), wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). W motywach decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ podniósł, iż analiza materiału sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż warunki te zostały spełnione łącznie. Kolegium wskazało także, że na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego organ l instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczo-warsztatowego na lakiernię lakierami wodorozcieńczalnymi oraz wulkanizację, mieści się w parametrach istniejącej zabudowy, spełnia wymogi wynikające z istniejących wskaźników zagospodarowania terenu oraz nie stoi w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego, będącego podstawą dla ustalenia zasad zagospodarowania i zabudowy terenu. W ocenie Kolegium kwestie, na które wskazują odwołujący się, nie stanowią uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji lub odmową udzielenia warunków zabudowy. W szczególności Kolegium stwierdziło, że zarówno przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w analizowanym obszarze, jak i wydana przez organ l instancji decyzja o warunkach zabudowy zarówno w części tekstowej jak i graficznej spełnia wszystkie niezbędne warunki określone treścią rozporządzenia. Ponadto podkreślił, iż fakt, że budowa spornego budynku gospodarczo-warsztatowego oraz jego późniejsza rozbudowa dokonane zostały w oparciu o ostateczne decyzje organów administracji zatwierdzającej projekty budowlane i udzielające inwestorowi R. S. pozwolenia na budowę nie mogą być poddane kontroli w toku aktualnego postępowania. Mając także na uwadze charakter inwestycji organ wskazał, że inwestor został uprzedzony o obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego obiektu, z uwagi na jego zaliczenie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. E. K. w skardze do sądu administracyjnego domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu podniósł, że planowana inwestycja może mieć wpływ na jego stan zdrowia i warunki bytowe. Ponadto wskazał, że w sprawie przedmiotowego obiektu zostały już wydane trzy decyzje (dotyczące budowy budynku gospodarczo-warsztatowego, jego rozbudowy, zmiany sposobu użytkowania), a inwestor R. S. od początku świadomie nie wskazywał precyzyjnie na swoje zamierzenia utworzenia lakierni w przedmiotowym obiekcie, dążąc do budowy, za zgodą sąsiadów, warsztatu samochodowego o długości 40 m. Podniósł ponadto że prowadzona od 2006 r. działalność zatruwa otoczenie i pogarsza warunki zdrowotne u skarżącego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonych decyzji. W ocenie sądu przeprowadzona kontrola prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-warsztatowego na lakiernię lakierami wodorozcieńczalnymi i wulkanizację. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy ustawodawca określił specjalny tryb podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (...). Zgodnie zaś z art. 61 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 60 ww. ustawy, organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 tej ustawy. W tym celu wyznacza wokół tejże działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku postępowania administracyjnego wyjaśniono i rozważono istotne okoliczności sprawy, a jej rozstrzygnięcie zgodne jest z art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie sądu organy administracyjne poprawnie ustaliły, że przepis powyższy nie został przez planowaną inwestycję naruszony, a warunki w nim wskazane zostały spełnione. Powyższych ustaleń, co do zasady, nie kwestionuje skarżący, który podnosi przede wszystkich konieczność ochrony swojego zdrowia. Wskazuje także w skardze na fakt funkcjonowania zakładu od 2006 r. jako lakierni, co pogarsza stan jego zdrowia. Organ odwoławczy stwierdził jednoznacznie w odpowiedzi na skargę, że nie potwierdził się zarzut funkcjonowania lakierni od 2006 r. W ocenie sądu, organ prawidłowo przyjął, że nie wynika to z żadnego dowodu. Protokół kontroli sanitarnej, a więc przeprowadzonej dla innych celów, z dnia 17 sierpnia 2007 r. (s. 20 akt adm.), także nie wskazuje bezsprzecznie na fakt prowadzenia takiej działalności, a określony w nim zakres robót, wymieniający trzy różne rodzaje działalności, wiążące się z treścią tablicy informacyjnej, nie potwierdza w ramach szczegółowych ustaleń kontroli prowadzenia prac lakierniczych. Jednak nawet ewentualne stwierdzenie wykonywania takich usług nie mogłoby rzutować na przebieg postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Wiązać mogłoby się natomiast z innym rodzajem postępowania administracyjnego. Przedmiot postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wiąże się z oceną przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczność ubiegania się o warunki zabudowy wiąże się z zamiarem ustawodawcy, dążącego do objęcia obowiązkiem ustalenia warunków zabudowy inwestycji realizowanych na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Dotyczy to także sytuacji zmiany zagospodarowania terenu, która wiąże się z wykonaniem określonych robót budowlanych. Mimo, że wiąże się z wolnością zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy przez właściciela, to jednak wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni pozbawionych planu miejscowego. Szczegółowe warunki badane przed podjęciem decyzji określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wszystkie one nakierowane są na badanie przyszłego stanu inwestycji w kontekście odpowiedniego jej umiejscowienia w terenie oraz skorelowania jej z innymi elementami infrastruktury i dotychczasowej zabudowy na tym terenie. Niespełnienie któregokolwiek z warunków tam określonych, podobnie jak warunków wskazanych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy, powoduje odmowę ustalenia warunków zabudowy. Wobec niestwierdzenia wystąpienia faktów ich naruszenia, a także niewskazania ich w skardze, nie można było stwierdzić istnienia podstaw do uwzględnianie skargi. Na marginesie należy także stwierdzić, że obawy skarżącego, sprowadzające się w istocie do warunków funkcjonowania projektowanej lakierni w zakresie oddziaływania na najbliższe sąsiedztwo, będą mogły być wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, przedmiotem której będzie skala oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Wskazał na to wyraźnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 45 akt. adm.). W ocenie sądu stwierdzić należy, iż zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa, a argumentacja strony skarżącej zaprezentowana w skardze ogranicza się do ogólnie wskazanych zarzutów naruszenia prawa i interesu społecznego. Strona nie sprecyzowała tych zarzutów, natomiast analiza procesu decyzyjnego i zaskarżonej decyzji nie wskazuje na ich zaistnienie Z tych względów skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).